Resumo

O objetivo do presente artigo é contribuir com o estudo a respeito da trajetória intelectual de James M. Buchanan. O artigo argumenta que a tradição italiana de finanças públicas foi um importante canal de transmissão das ideias da economia política clássica e da filosofia do contrato social para Buchanan, temas que ele considera essenciais para a formação da economia constitucional. Isso é relevante para a melhor compreensão da trajetória de Buchanan na medida em que a importância da tradição italiana para a formação da economia constitucional é frequentemente subestimada pela literatura.

Palavras-chave:
James M. Buchanan; Economia constitucional; Tradição italiana de finanças públicas

Abstract

The objective of this article is to contribute to the study of the intellectual trajectory of James M. Buchanan. The article argues that the Italian tradition of public finance was an important channel for the transmission of ideas from classical political economy and the philosophy of the social contract to Buchanan, themes he considers essential for the formation of constitutional economics. This is relevant for a deeper understanding of Buchanan’s trajectory as the importance of the Italian tradition for the formation of constitutional economics is often underestimated in the literature.

Keywords:
James M. Buchanan; Constitutional economics; Italian tradition of public finance

1. Introdução

James M. Buchanan (1919-2013), autor laureado com o prêmio de Economia em memória de Alfred Nobel em 1986, além de suas contribuições para a filosofia política, a ética e diversas áreas da Economia, é reconhecido por seu pioneirismo na teoria da escolha pública (public choice) e na economia constitucional. Sua carreira como pesquisador se inicia com o tema das finanças públicas, assunto ao qual ele se dedica pelas décadas seguintes. Nessa área ele resgata o individualismo metodológico de uma abordagem que, embora fosse praticamente ignorada no mundo de língua inglesa, predominou por muitos anos na Europa continental (Medema 2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press.; Johnson 2015Johnson, Marianne. 2015. “Public Goods, Market Failure and Voluntary Exchange.” History of Political Economy 47 (annual suppl.): 174-198. https://doi.org/10.1215/00182702-3130499
https://doi.org/10.1215/00182702-3130499... ). Essa vertente, conhecida como teoria das trocas voluntárias, e que tem na tradição italiana de finanças públicas alguns de seus principais representantes, inspira muitas das discussões de Buchanan sobre o setor público ao considerar os interesses individuais dos envolvidos nos processos de tomada de decisão. É a partir dessas premissas que suas discussões evoluem para teorias sobre a organização de sistemas políticos dentro da democracia e de normas capazes de trazer resultados socialmente desejáveis.

Ao longo de sua carreira, Buchanan passa a se preocupar cada vez mais com o efeito das regras sobre o comportamento humano, chegando inclusive a iniciar uma nova agenda de pesquisa denominada economia política constitucional, que enfatiza o papel das normas sobre o comportamento individual e seus reflexos na sociedade - tema ao qual ele passa a se dedicar especialmente a partir de meados dos anos 1970. Essa subdisciplina, também chamada apenas de economia constitucional, possui suas diferenças em relação à economia convencional por se concentrar na escolha das restrições em vez de escolhas sob restrições, ao mesmo tempo em que se distancia da ciência política por sua ênfase na interação cooperativa em vez do conflito (Buchanan 1987; 1990).

Uma definição importante para a compreensão da economia constitucional é o próprio conceito de constituições. Buchanan e Gordon Tullock (1999Buchanan, James M. “Better than Plowing” 1986. In The Logical Foundations of the Constitution of Liberty, The Collected Works of James M. Buchanan, Vol. 1. Indianapolis: Liberty Fund, 1999. [1962], 14) as definem como as regras escolhidas previamente, dentro das quais os indivíduos conduzem suas ações. Dessa forma, o processo político é dividido por eles em duas etapas: constitucional e pós-constitucional. No primeiro ocorre a escolha das normas, enquanto que no segundo os indivíduos se comportam levando em consideração a existência delas.

Buchanan (1987; 1990) apresenta a economia constitucional como uma redescoberta de duas tradições intelectuais distintas: a economia política clássica e a filosofia do contrato social. Da economia política clássica, Buchanan (1999a [1964]; 1987; 1990, 10) interpreta que o objetivo de Adam Smith estava em compreender como os mercados funcionam. Isso o teria levado a comparar diferentes estruturas institucionais e conjuntos de restrições sob as quais os indivíduos interagem, dando importância à maneira como eles dividem o trabalho de forma voluntária e comercializam entre si aumentando a prosperidade de todos. Seguindo essa interpretação, Buchanan (1999a [1964], 34) defende que a ciência econômica deveria se concentrar em estudar o processo das trocas, em lugar de sua ênfase na escolha. Quanto à filosofia do contrato social, Buchanan (1990, 12) entende que essa vertente intelectual foi a responsável por considerar o indivíduo um ser capaz de fazer escolhas racionais de forma independente, fornecendo assim uma explicação que legitima o surgimento do Estado.

Sendo assim, o objetivo do presente artigo é contribuir com o estudo a respeito da trajetória intelectual de Buchanan. De modo mais específico, defende-se que a tradição italiana de finanças públicas foi um importante canal de transmissão das ideias da economia política clássica e da filosofia do contrato social para Buchanan, temas que ele considera essenciais para a formação da economia constitucional. Isso é relevante para a melhor compreensão da trajetória de Buchanan na medida em que a importância da tradição italiana para a formação da economia constitucional é frequentemente subestimada pela literatura, sendo usualmente associada somente às contribuições de Buchanan para as finanças públicas e/ou public choice.

Ao associar a tradição italiana de finanças públicas, com a qual Buchanan teve contato logo no início de sua carreira, e a economia constitucional, desenvolvida em sua fase mais madura, é fortalecida a interpretação de que a obra de Buchanan é consistente e coerente ao longo do tempo, conforme afirmado por ele próprio e vários de seus comentadores (Buchanan [1986] 1999, 27; Romer 1988Romer, Thomas. 1988. “Nobel Laureate: On James Buchanan’s Contributions to Economics.” Journal of Economic Perspectives 2, no. 4: 165-179. https://doi.org/10.1257/jep.2.4.165
https://doi.org/10.1257/jep.2.4.165... , 167; Meadowcroft 2013Meadowcroft, John. 2013. James M. Buchanan. Major Conservative and Libertarian Thinkers Series. New York: Bloomsbury., 35; Vanberg 2018Vanberg, Viktor J. 2018. “James M. Buchanan: Political Economist, Consistent Individualist.” In: James M. Buchanan: A Theorist of Political Economy and Social Philosophy, editado por Richard E. Wagner. Cham: Palgrave Macmillan.).

O artigo está dividido em três outras seções além desta introdução e das considerações finais. Na seção 2 é apresentada a tradição italiana de finanças públicas, fornecendo uma breve descrição de suas características, bem como de algumas ideias de seus principais representantes. É discutido como essa tradição se desenvolve de maneira diversa ao estudo das finanças públicas no mundo de língua inglesa, guiada pelo utilitarismo presente nas obras de Edgeworth e Pigou.

Na seção 3 discute-se de forma cronológica a experiência de Buchanan com a tradição italiana de finanças públicas. Ela abrange desde seu primeiro contato em 1947, enquanto estudante na University of Chicago, até a escrita de The Calculus of Consent (Buchanan e Tullock 1999 [1962]), livro que Buchanan (1999a [1986], 19) considera seu primeiro trabalho em economia constitucional.

Na seção 4 é feita uma comparação de dois textos. Um deles, denominado The Domain of Constitutional Economics (Buchanan 1990Buchanan, James M. 1990. “The Domain of Constitutional Economics.” Constitutional Political Economy 1, no. 1: 1-18. https://doi.org/10.1007/BF02393031
https://doi.org/10.1007/BF02393031... ), foi o artigo de abertura do primeiro número da revista Constitutional Political Economy. Nesse artigo ele apresenta as características do programa de pesquisa denominado economia constitucional e suas principais influências: a economia política clássica e a filosofia do contrato social. O outro artigo, publicado trinta anos antes, denominado ‘La Scienza Delle Finanze’: The Italian Tradition in Fiscal Theory (Buchanan 1960), traz a percepção de Buchanan sobre as contribuições da tradição italiana de finanças públicas, sendo o resultado de uma pesquisa feita durante os doze meses em que ele viveu na Itália como Fulbright Scholar.¹ 1 Cumpre esclarecer que não é feita uma análise crítica da interpretação de Buchanan da tradição italiana ou das correntes que dão origem à economia constitucional, visto que o propósito está em justamente comparar os elementos, em sua própria percepção cruciais, da economia política clássica e da filosofia do contrato social, com os que ele mesmo julga relevantes na tradição italiana de finanças públicas. Ademais, o propósito do texto não é realizar uma avaliação do tipo de narrativa em História do Pensamento Econômico que Buchanan realiza.

2. A tradição italiana de finanças públicas

O estudo das finanças públicas na Europa do final do século XIX e início do século XX, conforme descrito por Steven Medema (2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press.) e Marianne Johnson (2015Johnson, Marianne. 2015. “Public Goods, Market Failure and Voluntary Exchange.” History of Political Economy 47 (annual suppl.): 174-198. https://doi.org/10.1215/00182702-3130499
https://doi.org/10.1215/00182702-3130499... ), desenvolve-se através de duas correntes distintas: a tradição britânica, ligada à economia do bem-estar e à teoria das falhas de mercado, bem como a tradição continental europeia, também denominada teoria das trocas voluntárias.

A tradição britânica, segundo Peter Groenewegen (2003Groenewegen, Peter. 2003. “English Marginalism: Jevons, Marshall, and Pigou.” In: A Companion to the History of Economic Thought, editado por Warren J. Samuels, Jeff E. Biddle e John B. Davis. Malden: Blackwell.) e Medema (2003Medema, Steven G. 2003. “The Economic Role of Government in the History of Economic Thought.” In: A Companion to the History of Economic Thought, editado por Warren J. Samuels, Jeff E. Biddle e John B. Davis. Malden: Blackwell.; 2009) fundamenta-se nos preceitos éticos do utilitarismo lançados por John Stuart Mill e Henry Sidgwick. Essa tradição, após a revolução marginalista, ganha novo impulso com os trabalhos de Francis Ysidro Edgeworth e de Arthur Cecil Pigou. Eles formalizam a teoria que incorpora a participação do setor público na correção das falhas de mercado, e atribuem ao governo a responsabilidade pela maximização do bem-estar coletivo.

Paralelamente, surge na porção continental da Europa a teoria das trocas voluntárias (Musgrave 1939Musgrave, Richard A. 1939. “The Voluntary Exchange Theory of Public Economy.” The Quarterly Journal of Economics 53, no. 2: 213-237. https://doi.org/10.2307/1882886
https://doi.org/10.2307/1882886... ; Wagner 2003Wagner, Richard E. 2003. “Public Choice and the Diffusion of Classic Italian Public Finance.” Il Pensiero Economico Italiano 11 (1): 271-282.; Medema 2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press.; Johnson 2015Johnson, Marianne. 2015. “Public Goods, Market Failure and Voluntary Exchange.” History of Political Economy 47 (annual suppl.): 174-198. https://doi.org/10.1215/00182702-3130499
https://doi.org/10.1215/00182702-3130499... ). Essa vertente utiliza-se do individualismo metodológico e busca conciliar a teoria do valor exposta na revolução marginalista com os problemas das finanças públicas, assumindo que possa haver uma interação consensual entre os cidadãos e o governo, no que concerne aos assuntos fiscais. Entre os principais proponentes dessa vertente estão os teóricos italianos que, segundo Richard Wagner (2003, 271), desenvolveram-na entre as décadas de 1880 e 1940.² 2 Amedeo Fossati (2010) considera Antônio De Viti De Marco (1858-1943) como o primeiro representante dessa tradição e Mauro Fasiani (1900-1950) o último, compreendendo esse mesmo período, embora Domenicantonio Fausto (2006) considere que a tradição italiana de finanças públicas se estenda até a década de 1950. Ele explica que na Itália as finanças públicas eram tratadas como um campo de estudo separado da Economia. Embora utilizassem a teoria econômica, eles não se restringiam a ela, e suas análises estavam repletas de elementos da ciência política, administração, sociologia e direito.

Além de acadêmicos, alguns desses autores possuíam larga experiência política e na alta administração pública. Francesco Ferrara (1810-1900), segundo Joseph Schumpeter (1981Schumpeter, Joseph A. 1981 [1954]. History of Economic Analysis. Editado a partir do manuscrito por Elizabeth Boody Schumpeter e com uma introdução de Mark Perlman. Abingdon: Routledge. [1954], 487-488), além de ter sido fundamental para o desenvolvimento e difusão da teoria econômica em seu país, foi um político de papel significativo no processo de unificação da Itália. Luigi Einaudi (1874-1961), além de suas contribuições para a teoria das finanças públicas, serviu como presidente da República Italiana entre 1948 e 1955.³ 3 Buchanan (2007, 90) relata ter se encontrado com Einaudi no fim da primavera de 1956, durante seu período como Fulbright Scholar. Esse encontro ocorreu apenas um ano após o fim do mandato presidencial de Einaudi. Buchanan (2007, 90) conta que Einaudi demonstrou bastante interesse em seu projeto, se oferecendo inclusive para ler e comentar sua pesquisa sobre a tradição italiana de finanças públicas. A ajuda de Einaudi, que Buchanan (2007, 90) diz ter tido orgulho de poder reconhecer, está citada em uma nota de rodapé de seu resumo das contribuições da tradição italiana de finanças públicas (Buchanan 1960, 24). Diversos outros autores como Maffeo Pantaleoni (1857-1924), De Viti De Marco e Vilfredo Pareto (1848-1923) foram também membros do Parlamento. A experiência política, aliada ao conhecimento teórico, possibilitou a esses autores uma visão peculiar da economia do setor público.

No momento em que essa tradição intelectual foi iniciada, o emprego da análise marginal ainda era uma novidade na teoria econômica, de modo que a sua utilização pelos italianos contribui para imprimir-lhes uma característica particular. Fausto (2006Fausto, Domenicantonio. 2006. “The Italian Approach to the Theory of Public Goods.” The European Journal of the History of Economic Thought 13, no. 1: 69-98. https://doi.org/10.1080/09672560500522843
https://doi.org/10.1080/0967256050052284... , 69) considera que ao construir sua teoria dos bens públicos sobre o princípio da utilidade marginal, e aplicar a mesma regra de eficiência para os bens públicos e privados, os italianos teriam percebido as diferenças entre as escolhas individuais e as coletivas, a relevância do papel do Estado, e a necessidade de vinculação dos gastos às receitas no estudo das finanças públicas.

Embora haja elementos comuns entre os autores dessa tradição, também há certa divergência entre eles na interpretação de fenômenos fiscais. Ao estudar as suas contribuições, Fausto (2006Fausto, Domenicantonio. 2006. “The Italian Approach to the Theory of Public Goods.” The European Journal of the History of Economic Thought 13, no. 1: 69-98. https://doi.org/10.1080/09672560500522843
https://doi.org/10.1080/0967256050052284... ) apresenta as diferentes perspectivas sobre a teoria dos bens públicos separando seus teóricos em dois grupos: os que desenvolvem uma teoria econômica da demanda e da oferta por bens públicos, e aqueles que estão mais interessados em questões políticas e sociológicas. Os autores da tradição italiana também divergem em suas posições com relação ao funcionamento do Estado, sendo esse o objeto do estudo de Fossati (2010Fossati, Amedeo. 2010. “The Idea of State in the Italian Tradition of Public Finance.” The European Journal of the History of Economic Thought 17, no. 4: 881-907. https://doi.org/10.1080/09672560903552520
https://doi.org/10.1080/0967256090355252... ). Um trabalho semelhante também é desenvolvido por Medema (2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press.), que sintetiza suas contribuições separando-os em dois grupos. Ele coloca em um primeiro grupo os autores dedicados à análise de “equilíbrio público ótimo”, enquanto no segundo grupo ele inclui os precursores na identificação das “falhas de governo”. No primeiro grupo estão: Ugo Mazzola (1863-1899), Pantaleoni e De Viti De Marco, e no segundo Amilcare Puviani (1854-1907) e Giovanni Montemartini (1867-1913).

Pantaleoni é reconhecido por ter sido o primeiro economista a incorporar a análise marginal ao estudo das finanças públicas (Fausto 2006Fausto, Domenicantonio. 2006. “The Italian Approach to the Theory of Public Goods.” The European Journal of the History of Economic Thought 13, no. 1: 69-98. https://doi.org/10.1080/09672560500522843
https://doi.org/10.1080/0967256050052284... , 70; Fossati 2010Fossati, Amedeo. 2010. “The Idea of State in the Italian Tradition of Public Finance.” The European Journal of the History of Economic Thought 17, no. 4: 881-907. https://doi.org/10.1080/09672560903552520
https://doi.org/10.1080/0967256090355252... , 885; Mosca 2010Mosca, Manuela. 2010. “Emil Sax and Italy.” Storia del Pensiero Economico 7 (2): 47-62.; 2018, 31), de modo que ele alerta para o caráter “enigmático” de sua análise àqueles que não estivessem familiarizados com as propostas de William Stanley Jevons e de Léon Walras. A teoria de Pantaleoni é explicada por Medema (2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press.) da seguinte forma: durante a elaboração do orçamento, comparam-se os benefícios recebidos a cada nova unidade de um bem governamental, com seu respectivo custo, que é financiado via tributos. Por esse método, as políticas públicas podem ser avaliadas por dois critérios: 1) os benefícios devem ser maiores que os custos, medidos em termos de bens privados renunciados; 2) as receitas tributárias através dos bens e serviços públicos devem ser distribuídas de modo que as utilidades marginais dos contribuintes sejam equalizadas.

Medema (2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press.) ressalta que Pantaleoni teria dado pouca atenção à comunicação das preferências dos eleitores aos legisladores, sendo que a percepção de utilidade marginal e custo marginal refletiria a opinião média do Parlamento. De fato, Pantaleoni (1958 [1883], 16) inicia seu artigo afirmando que, em última análise, a maneira como os recursos públicos serão alocados reflete a percepção do Parlamento sobre a escala de utilidades marginais das várias possibilidades de gastos.

Outros autores também passam a fazer uso da análise marginal, mas de maneira distinta. Mazzola (1958Mazzola, Ugo. 1958 [1890]. “The Formation of The Prices of Public Goods.” Tradução do italiano para o inglês de Elizabeth Henderson. In: Classics in the Theory of Public Finance, editado por Richard A. Musgrave e Alan T. Peacock. New York: St. Martin Press. [1890]) a utiliza para explicar a formação de preço dos bens públicos, que ele vê como resultado de um processo de ajustamento de mercado guiado pelo consumidor. Ele considera que a utilidade é maximizada em uma cesta composta por bens públicos e privados, de modo que essas duas classes de bens são complementares.

A ideia do equilíbrio público ótimo também é desenvolvida por De Viti De Marco (1958De Viti De Marco, Antonio. 1958 [1923]. First Principles of Public Finance. Tradução do italiano para o inglês por Edith Pavlo Marget. London: Jonathan Cape. [1923]), um dos autores mais representativos dessa tradição⁴ 4 Segundo Manuela Mosca (2016, 2), De Viti De Marco é bem conhecido na Itália por suas contribuições nas finanças públicas, teoria bancária e discussão de problemas regionais. Em nível internacional ela coloca que o conhecimento de seu trabalho se limita à tradução para o inglês de seu principal livro (De Viti De Marco 1958 [1923]) e por meio de trabalhos que discorrem sobre a tradição italiana de finanças públicas. . Embora utilize a análise marginal, ele atribui um papel ainda maior para o processo político do que Mazzola (1958Mazzola, Ugo. 1958 [1890]. “The Formation of The Prices of Public Goods.” Tradução do italiano para o inglês de Elizabeth Henderson. In: Classics in the Theory of Public Finance, editado por Richard A. Musgrave e Alan T. Peacock. New York: St. Martin Press. [1890]) e Pantaleoni (1958Pantaleoni, Maffeo. 1958 [1883]. “Contribution to the Theory of the Distribution of Public Expenditure.” Traduzido do italiano para o inglês por D. Bevan. In: Classics in the Theory of Public Finance, editado por Richard A. Musgrave e Alan T. Peacock. New York: St. Martin Press. [1883]) haviam feito anteriormente. Johnson (2015Johnson, Marianne. 2015. “Public Goods, Market Failure and Voluntary Exchange.” History of Political Economy 47 (annual suppl.): 174-198. https://doi.org/10.1215/00182702-3130499
https://doi.org/10.1215/00182702-3130499... , 176) considera que as contribuições de De Viti De Marco residem principalmente em sua interpretação da atividade fiscal do estado democrático por meio do contrato social.

A teoria política que dá suporte à análise fiscal de De Viti De Marco é explicada por Medema (2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press., 88). De Viti De Marco entende que, como existe concorrência pelo poder político na democracia, o grupo que chegará ao poder será aquele que a sociedade acredita estar mais apto a provê-la com os bens e serviços públicos desejados. Esses ajustes serão feitos até que as prioridades dos governantes reflitam essencialmente as preferências dos eleitores quanto à provisão de bens públicos e seu financiamento via tributos. Assim, o equilíbrio é atingido quando os tributos efetivamente assumem a função de preços para os bens públicos, igualando-se à utilidade marginal dos contribuintes. Ele conclui que se não existissem distúrbios de natureza política, o setor público poderia produzir os bens de maneira muito mais econômica que o setor privado. Entretanto, conforme apontado por Medema (2009, 89), De Viti De Marco contempla em seu trabalho a existência de diversos elementos políticos que causam distorções, evitando que o equilíbrio público ótimo seja efetivamente alcançado. Essas distorções, semelhantes às falhas de mercado, geralmente são causadas pela perseguição de interesses particulares pelos agentes públicos.

A ideia de que os interesses individuais dos representantes políticos interferem nos resultados fiscais é a principal característica do grupo que trabalha com falhas de governo em seus modelos. A interpretação sobre como o sistema político funciona e de que maneira ele pode influenciar a administração das finanças públicas é um dos temas trabalhados por Puviani (1976Puviani, Amilcare. 1976 [1903]. Teoria della Illusione Finanziaria. Milano: ISEDI. [1903]). Fausto (2006Fausto, Domenicantonio. 2006. “The Italian Approach to the Theory of Public Goods.” The European Journal of the History of Economic Thought 13, no. 1: 69-98. https://doi.org/10.1080/09672560500522843
https://doi.org/10.1080/0967256050052284... , 81) considera que o trabalho de Puviani tem elementos bastante originais, mas que por muito tempo foram negligenciados tanto por economistas italianos quanto por estrangeiros.

Na visão de Puviani (1976Puviani, Amilcare. 1976 [1903]. Teoria della Illusione Finanziaria. Milano: ISEDI. [1903]), os governos sempre tendem a agir de modo a provocar o que ele chama de “ilusão financeira” ou “ilusão fiscal”.⁵ 5 O termo em italiano, conforme utilizado por Puviani (1976 [1903]) é “Illusione Finanziaria”, que em português corresponderia a “Ilusão Financeira”. Entretanto, o termo traduzido por Buchanan (1960, 59) para o inglês é “Fiscal Illusion”, significando “Ilusão Fiscal”. Como sua aplicação ocorre nas finanças públicas, os termos podem ser considerados equivalentes. Fausto (2006Fausto, Domenicantonio. 2006. “The Italian Approach to the Theory of Public Goods.” The European Journal of the History of Economic Thought 13, no. 1: 69-98. https://doi.org/10.1080/09672560500522843
https://doi.org/10.1080/0967256050052284... , 81) define esse fenômeno como uma percepção equivocada que os contribuintes e eleitores têm sobre a verdadeira relação entre os tributos pagos e o benefício gerado pelos gastos públicos. Na interpretação de Medema (2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press.), para Puviani o sistema político é controlado por uma classe dominante que, no lugar de promover o interesse público, está preocupada em minimizar a fricção social. Dessa forma, são enfatizados os benefícios gerados pelas políticas públicas e ocultados os seus custos. Os governantes, portanto, tendem a preferir o financiamento dos gastos via dívida pública do que através da tributação. No caso do gasto público ter que ser feito via aumento de tributos, ainda assim, algumas formas são politicamente mais aceitáveis do que outras. O resultado desse comportamento é uma ilusão fiscal que minimiza a insatisfação popular por esconder o custo real de tudo que é feito pelo governo (Medema 2009).

O trabalho de Montemartini (1958 [1900]) se assemelha ao de Puviani (1976Puviani, Amilcare. 1976 [1903]. Teoria della Illusione Finanziaria. Milano: ISEDI. [1903]) por considerar a possibilidade da perseguição de interesses particulares utilizando-se do setor público. Montemartini (1958 [1900], 137) entende que uma ciência pura das finanças públicas precisa estudar a oferta e a demanda dos bens governamentais considerando o poder que indivíduos próximos ao governo têm sobre os demais cidadãos. Medema (2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press., 91), explica que para Montemartini tanto a oferta quanto a demanda por bens públicos recebem uma grande influência do poder coercitivo que o estado possui. Do lado da oferta, o governo pode produzir o que deseja, e obrigar os demais cidadãos a financiá-lo. Pelo lado da demanda, Montemartini denuncia a existência de “empreendedores políticos”, indivíduos que se aproveitam do poder de coerção do estado, para conseguir os bens e serviços que desejam e espalhar o seu custo entre os demais contribuintes (Medema 2009, 91).

Além dos autores propostos pela classificação de Medema (2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press.), existiram outros economistas que participaram da tradição italiana de finanças públicas que alcançaram notoriedade fora de seu país de origem. Entre os mais conhecidos desse período está Pareto, que na verdade tinha grandes discordâncias em relação a seus pares. Fossati (2010Fossati, Amedeo. 2010. “The Idea of State in the Italian Tradition of Public Finance.” The European Journal of the History of Economic Thought 17, no. 4: 881-907. https://doi.org/10.1080/09672560903552520
https://doi.org/10.1080/0967256090355252... , 882) afirma que Pareto considerava a Scienza delle Finanze (nome da disciplina em italiano) uma ciência somente no nome, sendo bastante crítico a algumas das conclusões de seus conterrâneos dessa época. Fossati coloca que, na visão de Pareto, as finanças públicas são mais bem compreendidas quando estudadas pela sociologia.

Em sua percepção sobre o comportamento das classes governantes, Pareto (1984Pareto, Vilfredo. 1984 [1909]. Manual de Economia Política, Vol. I. Coleção Os Economistas. Tradução do francês para o português por João Guilherme Vargas Netto. São Paulo: Abril Cultural. [1909]) afirma que em qualquer forma de governo sempre haverá uma aristocracia exercendo o poder político, e que isso ocorre inclusive na democracia.⁶ 6 Aron (2008 [1967], 670) coloca que a teoria das elites governantes apresentada por Pareto guarda muitas semelhanças com as contribuições de Gaetano Mosca, sociólogo italiano que escrevera poucos anos antes de Pareto. Ele entende que os grupos que controlam o estado, não são permanentes em qualquer regime, mas estão em constante renovação.

A esse fenômeno, Pareto (1984Pareto, Vilfredo. 1984 [1909]. Manual de Economia Política, Vol. I. Coleção Os Economistas. Tradução do francês para o português por João Guilherme Vargas Netto. São Paulo: Abril Cultural. [1909], 71) chama de “circulação das elites”. Outra característica da sociologia de Pareto, destacada por Raymond Aron (2008Aron, Raymond. 2008 [1967]. As Etapas do Pensamento Sociológico. Traduzido por Sérgio Bath. São Paulo: Martins Fontes. [1967], 664), está na aceitação da heterogeneidade entre os sistemas de valores dos indivíduos que compõem uma sociedade. O reconhecimento desse ponto leva Pareto a rejeitar a ideia de que qualquer sociedade possa ser estudada como se fosse um único indivíduo. Aron (2008 [1967], 664) ressalta que o termo heterogeneidade social também é utilizado por Pareto para se referir à separação ou oposição existente entre a massa de indivíduos governados e a pequena elite que os governa.

Outro autor reconhecido fora da Itália foi Enrico Barone (1859-1924). Sua principal contribuição para a Scienza delle Finanze é feita em um artigo no qual ele discute o que chama de necessidades públicas. Segundo ele, esse tipo de necessidade é aquele que em todas as épocas e lugares foram supridas pelo estado. Ele entende que o custo total dessas atividades é distribuído de forma coercitiva entre os vários indivíduos, que pagam um “preço político” ao invés de um “preço econômico”. Por conta da diferença existente entre o preço político e o preço econômico, Barone (1958 [1912], 167) critica a utilização da teoria marginalista para a resolução de problemas que envolvem as necessidades públicas, entendendo que as decisões sobre oferta, demanda, custo e financiamento dos bens que suprem essas necessidades nas democracias são feitas através da vontade da maioria por meio da delegação de poderes aos agentes públicos. Como as maiorias são capazes de impor uma parcela maior da carga tributária sobre outros grupos com menor representação, esse tipo de comportamento pode, segundo ele, gerar revoltas internas ou migração para outras regiões.

Em suma, dentre todas as características da tradição italiana de finanças públicas, alguns elementos se destacam: 1) individualismo metodológico; 2) pioneirismo na utilização da abordagem marginal para as finanças públicas; 3) rejeição do utilitarismo por simples agregação; 4) aceitação da premissa de que os agentes públicos, assim como os demais cidadãos, agem movidos por seu auto interesse; e 5) a utilização de uma abordagem multidisciplinar para as finanças públicas que passa pela discussão de teorias do estado.

3. O contato de Buchanan com a tradição italiana de finanças públicas

Nesta seção é explicado como ocorre o contato e a imersão de Buchanan na tradição italiana de finanças públicas, bem como de que maneira essas ideias são utilizadas por ele no período anterior à composição de The Calculus of Consent (Buchanan e Tullock 1999 [1962]).

O final da década de 1930 assiste ao acirramento de um debate que será importante para a compreensão do papel da tradição italiana de finanças públicas na obra de Buchanan, qual seja, o debate acerca das falhas de mercado e do papel do Estado na economia, e, de modo mais específico, a respeito dos bens públicos.

Desde a década de 1880 havia na Europa continental uma tentativa de conciliação entre a teoria subjetiva do valor e a presença do setor público na economia. Segundo Johnson (2015Johnson, Marianne. 2015. “Public Goods, Market Failure and Voluntary Exchange.” History of Political Economy 47 (annual suppl.): 174-198. https://doi.org/10.1215/00182702-3130499
https://doi.org/10.1215/00182702-3130499... , 176) essa análise resultou da tentativa de extensão do princípio da utilidade marginal aos problemas das finanças públicas. De acordo com Medema (2003Medema, Steven G. 2003. “The Economic Role of Government in the History of Economic Thought.” In: A Companion to the History of Economic Thought, editado por Warren J. Samuels, Jeff E. Biddle e John B. Davis. Malden: Blackwell., 437), a revolução marginalista “helped change how economists analyzed the economic role of government”. Dentro desse contexto, apresentam-se basicamente duas correntes discutindo o problema dos bens públicos: de um lado os que defendiam a “teoria das trocas voluntárias”, buscando uma saída para o setor público que conciliasse a eficiência e liberdade de escolha semelhantes ao funcionamento de uma economia de mercado; e de outro os adeptos da “interpretação planejadora da economia”, que percebiam como solução o suprimento de bens públicos feito pelo Estado.

Esse debate se inicia com um artigo de Richard Musgrave (1939Musgrave, Richard A. 1939. “The Voluntary Exchange Theory of Public Economy.” The Quarterly Journal of Economics 53, no. 2: 213-237. https://doi.org/10.2307/1882886
https://doi.org/10.2307/1882886... ) que critica a teoria das trocas voluntárias e apresenta a abordagem planejadora. Essa abordagem planejadora é criticada em outro artigo por Alfred Neal (1940Neal, Alfred C. 1940. “The ‘Planning Approach’ In Public Economy.” The Quarterly Journal of Economics 54, no. 2: 246-254. https://doi.org/10.2307/1883332
https://doi.org/10.2307/1883332... ). Musgrave (1941) responde às críticas de Neal (1940) e recebe o apoio de Herbert Simon (1941Simon, Herbert. 1941. “The Planning Approach in Public Economy - Further Comment.” The Quarterly Journal of Economics 55, no. 2: 325-330. https://doi.org/10.2307/1882067
https://doi.org/10.2307/1882067... ). Essa discussão influencia outros trabalhos importantes que surgem nas décadas subsequentes como os de Arrow (1963Arrow, Kenneth. 1963 [1951]. Social Choice and Individual Values. New York: John Wiley & Sons. [1951]), Samuelson (1954Samuelson, Paul A. 1954. “The Theory of Public Expenditure.” The Review of Economics and Statistics 36, no. 4: 387-389.; 1955), Tiebout (1956Tiebout, Charles M. 1956. “A Pure Theory of Local Expenditures.” Journal of Political Economy 64, no. 5: 416-424. https://doi.org/10.1086/257839
https://doi.org/10.1086/257839... ) e grande parte da obra de Buchanan.

As origens da discussão, segundo Johnson (2015Johnson, Marianne. 2015. “Public Goods, Market Failure and Voluntary Exchange.” History of Political Economy 47 (annual suppl.): 174-198. https://doi.org/10.1215/00182702-3130499
https://doi.org/10.1215/00182702-3130499... , 175-176), partiam dos dois princípios básicos de tributação: capacidade de pagamento e o princípio do benefício. Segundo ela, o princípio da capacidade de pagamento, mais associado à interpretação planejadora, historicamente dominou a literatura de língua inglesa em finanças públicas de John Stuart Mill até Pigou. Por outro lado, o princípio do benefício, mais próximo das trocas voluntárias, estava mais associado com a tradição continental de finanças públicas, principalmente, a italiana.

A barreira do idioma e o fato de se desenvolverem duas tradições distintas, uma no mundo de língua inglesa e outra no restante da Europa Ocidental, fez com que a tradição italiana de finanças públicas levasse vários anos até que fosse conhecida na Inglaterra e nos Estados Unidos. A primeira dessas obras a ser traduzida para o inglês foi o livro de De Viti De Marco (1958De Viti De Marco, Antonio. 1958 [1923]. First Principles of Public Finance. Tradução do italiano para o inglês por Edith Pavlo Marget. London: Jonathan Cape. [1923]), First Principles of Public Finance em 1936. É possível que essa tradução tenha sido motivada pela resenha feita dois anos antes por Frederic Benham (1934), que avaliou uma versão em alemão, e o considerou o melhor livro já publicado sobre o assunto. Todavia, essa boa receptividade entre os acadêmicos de língua inglesa esteve longe de ser consenso. Logo após sua tradução para o inglês, uma das primeiras críticas foi feita por Henry Simons (1937Simons, Henry C. 1937. “First Principles of Public Finance, Grundlehren der Finanzwirtschaft, Antonio De Viti De Marco. Book Review of the translations by Edith Pavlo Marget.” Journal of Political Economy 45, no. 5: 712-717. https://doi.org/10.1086/255130
https://doi.org/10.1086/255130... ). Simons, que posteriormente seria professor de Buchanan na University of Chicago, escreveu uma resenha bastante desfavorável. Segundo ele: “To call it a great book, however, is a disservice to the cause of higher standards and better orientation in economic inquiry” (Simons 1937, 717).⁷ 7 Em uma entrevista publicada por Manuela Mosca (2016), Buchanan (2008), ao ser perguntado sobre o que achava das duas famosas revisões do livro de De Viti De Marco, feitas por Benham e por Simons, respondeu: “Of course my prejudices come as a result of my own thinking about it, that is: Benham was right and Simons was totally wrong. But why? I thought about that yesterday, when you were coming down to talk to me. Why did Simons, who was one of my professors, a very, very, very bright man, why should he have reacted that way? He called it ‘a monument of confusion.’ I think the mindset of the American and English economists were just so locked into studying markets and no attention paid whatsoever to the organization of the collective sector, that it just didn’t make much sense to him, it’s the only way I can figure, because he was very sharp, very bright, but he didn’t get into that category at all. I never knew Benham, but certainly in that review he understood the impact of the book” (Buchanan 2016 [2008], 129).

Essa tradução possibilitou que Buchanan tivesse seu primeiro contato com a teoria das trocas voluntárias. Ele diz não ter tanta certeza sobre a data em que leu esse livro pela primeira vez, mas acredita que tenha sido em 1947, durante seu primeiro ano na University of Chicago (Buchanan 2016 [2008], 129). Embora considere que inicialmente o livro não lhe tenha chamado tanto a atenção, vindo somente mais tarde a reconhecer seu valor (Buchanan 2016 [2008], 129), ele chega a citar esse livro em sua tese de doutorado (Buchanan 1948).

Após obter seu título de Ph.D., Buchanan inicia sua carreira como um economista de finanças públicas na University of Tennessee, onde mesmo que ele a considere como um ambiente pouco propício ao desenvolvimento de novas ideias (Buchanan 2007, 196), publica um texto significativo para a divulgação da teoria das trocas voluntárias no mundo de língua inglesa: “A Pure Theory of Government Finance: A Suggested Approach (Buchanan 1999a [1949]). Nesse artigo, Buchanan (1999a [1949]) coloca que há duas perspectivas distintas na análise das finanças governamentais. Uma está fundada sobre a ideia de um estado organicista e a outra sobre uma perspectiva individualista. Na análise organicista o estado só precisa decidir qual é a função a ser maximizada, e assim maximizar o bem-estar. Para a perspectiva individualista, a satisfação das necessidades dos indivíduos é mais complexa, pois o estado não tem outra finalidade que não seja satisfazer os desejos dos indivíduos coletivamente, e o sistema fiscal é o meio para se alcançar esse fim.

Considerando as duas perspectivas apresentadas por Buchanan (1999aBuchanan, James M. “Better than Plowing” 1986. In The Logical Foundations of the Constitution of Liberty, The Collected Works of James M. Buchanan, Vol. 1. Indianapolis: Liberty Fund, 1999. [1949]), Wagner (2017Wagner, Richard E. 2017. James M. Buchanan and Liberal Political Economy: A Rational Reconstruction. Lanham: Lexington Books., 45) aponta que nesse trabalho ele enfatiza o mesmo ponto colocado por Knut Wicksell (1958Wicksell, Knut. 1958 [1896]. “A New Principle of Just Taxation.” Traduzido do alemão para o inglês por J. M. Buchanan. In: Classics in the Theory of Public Finance, editado por Richard A. Musgrave e Alan T. Peacock. New York: St. Martin Press. [1896]), de modo que a abordagem organicista seria melhor aplicável aos regimes despóticos, enquanto a abordagem individualista era mais adequada à democracia. Esse texto de Wicksell, lido originalmente em alemão por Buchanan, e posteriormente traduzido por ele próprio para o inglês, é considerado por Buchanan (1999 [1986]) uma de suas principais referências. Nele, Wicksell (1958 [1896]) defende a adoção de uma regra de unanimidade (ou quase-unanimidade) em decisões fiscais na democracia, para evitar que um grupo majoritário aprove um gasto público que será custeado por grupos minoritários.⁸ 8 Para mais informações sobre o primeiro contato de Buchanan com esse trabalho de Wicksell ver Buchanan, (1999 [1986]), Johnson (2014), Michael Brooks (2018) e Alain Marciano (2020).

Em 1951, Buchanan recebe uma proposta para fazer parte do corpo docente da Florida State University, onde fica até 1955. Nesse período ele publica vários artigos defendendo a abordagem individualista das finanças públicas em diferentes contextos (Buchanan 1951a; 1951b; 1952a; 1952b; 1952c). A grande crítica que a teoria das trocas voluntárias sofria entre os economistas do setor público era a sua baixa capacidade de aplicação prática (Musgrave 1939Musgrave, Richard A. 1939. “The Voluntary Exchange Theory of Public Economy.” The Quarterly Journal of Economics 53, no. 2: 213-237. https://doi.org/10.2307/1882886
https://doi.org/10.2307/1882886... ; Simon 1941Simon, Herbert. 1941. “The Planning Approach in Public Economy - Further Comment.” The Quarterly Journal of Economics 55, no. 2: 325-330. https://doi.org/10.2307/1882067
https://doi.org/10.2307/1882067... ). Johnson (2015Johnson, Marianne. 2015. “Public Goods, Market Failure and Voluntary Exchange.” History of Political Economy 47 (annual suppl.): 174-198. https://doi.org/10.1215/00182702-3130499
https://doi.org/10.1215/00182702-3130499... , 183) coloca que para ilustrar a aplicabilidade da teoria das trocas voluntárias, Buchanan escreveu uma série de artigos entre 1951 e 1952 utilizando problemas de bens públicos em que essa metodologia era aplicada. Com isso, ele conseguiu expor uma série de deficiências implícitas na abordagem planejadora da economia, que surgiam ao modelar as decisões do governo sobre os gastos públicos e ao avaliar as ações governamentais. Esses problemas eram muitas vezes ignorados pela teoria das finanças públicas de sua época.

Ideias semelhantes também são desenvolvidas por Buchanan (1999Buchanan, James M. “Better than Plowing” 1986. In The Logical Foundations of the Constitution of Liberty, The Collected Works of James M. Buchanan, Vol. 1. Indianapolis: Liberty Fund, 1999. [1954a]; 1999 [1954b]) em outros textos produzidos durante seu período na Florida State University. No primeiro artigo ele faz uma crítica ao teorema da impossibilidade de Arrow, argumentando que a maneira como os valores sociais eram apresentados por ele eram inconsistentes com uma sociedade democrática, pois as preferências individuais por definição eram incompatíveis umas com as outras e impossíveis de serem medidas. No segundo artigo ele compara o sistema eleitoral com o sistema de mercado, mostrando que existem diferenças institucionais importantes entre um e outro.

Segundo John Meadowcroft (2013Meadowcroft, John. 2013. James M. Buchanan. Major Conservative and Libertarian Thinkers Series. New York: Bloomsbury., 18), é nesse mesmo ano que Buchanan se candidata a uma bolsa Fulbright a fim de pesquisar a fundo a tradição italiana de finanças públicas. Sua proposta foi aceita, e Buchanan vive na Itália como pesquisador de setembro de 1955 a agosto de 1956. Durante o período que passou na Itália, Buchanan (2007, 91) relata ter feito duas coisas que considera decisivas para suas pesquisas posteriores em economia política. A primeira delas foi o término da tradução do ensaio de Wicksell (1958Wicksell, Knut. 1958 [1896]. “A New Principle of Just Taxation.” Traduzido do alemão para o inglês por J. M. Buchanan. In: Classics in the Theory of Public Finance, editado por Richard A. Musgrave e Alan T. Peacock. New York: St. Martin Press. [1896]) para o inglês. A segunda foi ler a obra dos diversos autores da tradição italiana que enfatizavam o estudo das estruturas de decisão política, tanto em análises positivas quanto normativas de economia política. Para Buchanan (2007, 92) “This perspective has much in common with eighteenth-century conceptions from which emerged both the ideas of the Scottish Enlightenment and those of the American Founding Fathers”.

Ele volta para os Estados Unidos em 1956, quando passa a trabalhar na University of Virginia (UVA), e começa a escrever seu primeiro livro individual: Public Principles of Public Debt (Buchanan, 1999bBuchanan, James M. “Better than Plowing” 1986. In The Logical Foundations of the Constitution of Liberty, The Collected Works of James M. Buchanan, Vol. 1. Indianapolis: Liberty Fund, 1999. [1958]), baseado no que aprendera na Itália sobre o endividamento público (Buchanan, 1999a [1986]). Um ensaio mais amplo, no qual Buchanan (1960) compila as contribuições dos diversos autores da tradição italiana de finanças públicas, também é escrito nesse período. Buchanan (2007, 90) relata que o escreveu entre 1956 e 1957.

Ainda em 1957, Buchanan inicia, em conjunto com G. Warren Nutter, o Thomas Jefferson Center for Studies in Political Economy at the University of Virginia. Esse centro de pesquisa reuniu o primeiro grupo dedicado ao estudo da public choice e pode ser considerado o berço da economia constitucional por ter possibilitado a reunião de seus primeiros pesquisadores. Em 1958, Tullock se une ao Thomas Jefferson Center como pós-doutorando, e escreve alguns artigos que posteriormente se tornam parte de The Calculus of Consent (Buchanan e Tullock, 1999 [1962]). Todavia, conforme Buchanan e Tullock (1999 [1962], 15) relatam, a decisão final de escrever um livro foi tomada em setembro de 1959 e posta em prática durante o ano acadêmico de 1959-1960. Curiosamente, esse foi o mesmo ano de publicação do ensaio de Buchanan (1960) sobre a tradição italiana, evidenciando que essas ideias ainda estavam bastante presentes em sua memória.

Conforme argumentado nesta seção, no período anterior à criação da economia constitucional, Buchanan estava bastante envolvido na aplicação dos princípios defendidos pela tradição italiana de finanças públicas. Ele utiliza essas ideias para a análise de problemas relacionados ao setor público, ao mesmo tempo em que começa a se debruçar sobre questões que posteriormente seriam reconhecidas por ele próprio como o objeto de estudo da economia constitucional.

4. A base teórica da economia constitucional e a tradição italiana de finanças públicas

Nesta seção são apresentados os elementos que Buchanan (1990Buchanan, James M. 1990. “The Domain of Constitutional Economics.” Constitutional Political Economy 1, no. 1: 1-18. https://doi.org/10.1007/BF02393031
https://doi.org/10.1007/BF02393031... ) considera essenciais para a formação da economia constitucional e que, segundo ele, advém da economia política clássica e da filosofia do contrato social. Conforme será argumentado aqui, esses mesmos elementos são reconhecidos anteriormente por Buchanan (1960) na tradição italiana de finanças públicas, estando entre os aspectos que lhe chamaram a atenção dentro dessa literatura, embora não tenham sido nesse texto diretamente associados à economia política clássica e à filosofia do contrato social.

A correspondência entre as ideias dessas correntes e a economia constitucional, aliadas ao contexto histórico da exposição de Buchanan a elas, são um forte indício de que a tradição italiana serviu como canal de transmissão dos pontos considerados por ele como principais na economia política clássica e na filosofia do contrato social, representando uma influência muito mais direta sobre a formação da economia constitucional do que geralmente lhe é atribuída (Wagner 2003Wagner, Richard E. 2003. “Public Choice and the Diffusion of Classic Italian Public Finance.” Il Pensiero Economico Italiano 11 (1): 271-282.; Medema 2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press.; Johnson 2014Johnson, Marianne. 2014. “James M. Buchanan, Chicago, and Post-War Public Finance.” Journal of the History of Economic Thought 36, no. 4: 479-497. https://doi.org/10.1017/S1053837214000571
https://doi.org/10.1017/S105383721400057... ; 2015; Marciano e Mosca 2018Marciano, Alain, e Manuela Mosca. 2018. “Italian Influences on Buchanan’s Research Program.” In: James M. Buchanan: A Theorist of Political Economy and Social Philosophy, editado por Richard E. Wagner. Cham: Palgrave MacMillan.).⁹ 9 A interpretação de que a tradição italiana de finanças públicas é uma herdeira da economia política clássica, podendo servir como instrumento de propagação de alguns de seus princípios, não é consenso entre os estudiosos do tema. Ao abordar especificamente a questão das finanças públicas, Wagner (2003) considera a tradição italiana como herdeira do cameralismo alemão e antagônica à economia política clássica. Seus argumentos se baseiam na comparação entre os princípios de tributação apresentados por Adam Smith e os de seu contemporâneo, o cameralista Johann Heinrich Gottlob von Justi, que parecem estar mais próximos de algumas posições assumidas posteriormente pelos italianos.

Os elementos que Buchanan (1990Buchanan, James M. 1990. “The Domain of Constitutional Economics.” Constitutional Political Economy 1, no. 1: 1-18. https://doi.org/10.1007/BF02393031
https://doi.org/10.1007/BF02393031... , 10) considera como oriundos da economia política clássica sobre os quais a economia constitucional se baseia, são advindos de sua interpretação da obra de Adam Smith. As questões levantadas por Smith, conforme Buchanan (1990, 10) coloca, estão em descobrir qual o conjunto de normas dentro das quais as pessoas agem que as transforma em produtoras de bens que atendem as preferências de outros. Para responder a essa pergunta, Buchanan (1990, 10) entende que Smith compara sistemas econômicos alternativos, ou seja, o sistema mercantilista com um sistema de mercado (menos intervencionista). Sua conclusão normativa é a de que a riqueza das nações pode ser aumentada com menor controle político sobre as decisões econômicas, elevando o padrão de vida de todos. Nesse ponto o trabalho de Smith, segundo Buchanan (1990), está exatamente dentro do domínio da economia constitucional.¹⁰ 10 “Buchanan emphasizes that we must distinguish between pre- and post-constitutional levels of analysis. Pre-constitutional analysis concerns the rules of the game, while post-constitutional analysis examines the strategies players adopt within a set of defined rules. Political economy, properly understood, involves moving back and forth between these two levels” (Boettke 1998, 26). Ele coloca que as instituições que definem a ordem política e econômica são as variáveis sujeitas à reforma, e o limite para essas alterações está no acordo entre as partes.¹¹ 11 Na perspectiva da Economia Constitucional, deve-se começar a análise institucional com a suposição (mesmo que não necessariamente ancorada na realidade histórica) de que a “constituição” (o conjunto inicial de regras) é elaborada com base na exigência de aprovação unânime entre os indivíduos. Dessa forma, seria assegurado um princípio pelo qual a constituição promoveria o bem-estar de todos os indivíduos, sem a necessidade de apelar para conceitos como “interesse nacional” ou “dominação de classe”. O critério, portanto, está centrado na decisão individual sobre como reagir a uma proposta de regra constitucional específica, que só seria apoiada se o indivíduo a considerar benéfica ou neutra. Nesse sentido, em Buchanan, existe uma “Paretian norm for political economy. In the pre-constitutional moment, no bargain concerning the rules of the game would be agreed to unless all parties expected to be made better off by adopting the rules in question” (Boettke 1998, 33).

Essas questões de economia constitucional, que Buchanan (1990Buchanan, James M. 1990. “The Domain of Constitutional Economics.” Constitutional Political Economy 1, no. 1: 1-18. https://doi.org/10.1007/BF02393031
https://doi.org/10.1007/BF02393031... ) considera herdeiras da economia política clássica, estão presentes na leitura que faz da tradição italiana de finanças públicas. Buchanan (1960, 27) coloca que Ferrara, um dos primeiros autores dessa tradição, foi quem supervisionou a tradução de grande parte das obras da economia política clássica para o italiano, tendo escrito prefácios bastante longos ao início de cada livro com seus próprios comentários a respeito do trabalho de cada autor.

A influência da escola clássica sobre Ferrara não se limitou aos prefácios que escreveu nas traduções das principais obras para o italiano. Buchanan (1960Buchanan, James M. 1960. “La Scienza delle Finanze: The Italian Tradition in Fiscal Theory.” In Fiscal Theory and Political Economy, 24-74. Chapel Hill: The University of North Carolina Press., 28-29) coloca que Ferrara interpreta em suas contribuições para as finanças públicas a criação do Estado como um desdobramento natural da divisão do trabalho. Por essa perspectiva, o governo é um produtor de serviços públicos e os impostos são o preço que se paga por eles. Essa interpretação feita por Ferrara, segundo Buchanan (1960, 29), é o elemento que inaugura a tradição italiana de finanças públicas. Outra semelhança observada por Buchanan (1960, 29) entre o trabalho de Ferrara e de Smith, reside na conclusão de que essa divisão do trabalho entre o setor público e os setores privados traria resultados benéficos a todos os membros da sociedade, de modo que inclusive a classe trabalhadora também partilharia de seus frutos.

Outro autor identificado por Buchanan (1960Buchanan, James M. 1960. “La Scienza delle Finanze: The Italian Tradition in Fiscal Theory.” In Fiscal Theory and Political Economy, 24-74. Chapel Hill: The University of North Carolina Press.) cujo trabalho guarda semelhanças com o pensamento de Smith é Einaudi. Segundo Buchanan (1960, 45), Einaudi tem em seus escritos a defesa de um modelo institucional que tem por finalidade a maximização da renda de todos os membros de sua comunidade. Em sua leitura de Einaudi, um imposto que recaísse igualmente sobre cada porção da renda teria o efeito de maximizar a produção de renda real.

A discussão sobre regras, nesse caso tributárias, que geram resultados sociais desejáveis, é o que Buchanan (1999aBuchanan, James M. “Better than Plowing” 1986. In The Logical Foundations of the Constitution of Liberty, The Collected Works of James M. Buchanan, Vol. 1. Indianapolis: Liberty Fund, 1999. [1964]; 1990, 10-11) descreve como a proposta de Smith. De fato, Buchanan (1960, 34) destaca como o elemento mais importante no pensamento fiscal italiano aquilo que posteriormente é considerado por ele como o objeto da economia política de Smith: a comparação entre arranjos institucionais alternativos (Buchanan, 1999a [1964]; 1999a [1976]; 1990]). Esse aspecto, chamado por Buchanan (1960, 34-37) de dualidade básica, é encontrado por ele na obra de Ferrara, ao comparar dois diferentes modelos de Estado: “filosófico” e “opressor”. Comparações semelhantes também teriam sido seguidas por outros autores como De Viti De Marco e Fasiani, que comparam modelos de estado “cooperativo” e “monopolístico”.

Essas estruturas pressupunham diferentes comportamentos, resultados e funções fiscais tanto para o erário como para o indivíduo.¹² 12 Buchanan (1960, 34-37) sintetiza o que ele chama de basic dualism dos autores italianos a assunção de dois modelos distintos de estado: o estado chamado de filosófico, cooperativo, democrático ou individualista, em contraposição a um modelo opressor, tirânico ou monopolístico. O primeiro modelo envolve a escolha democrática de todos os indivíduos da sociedade afetados pelas decisões coletivas, de modo que as relações entre estado e indivíduo ocorrem por meio de trocas voluntárias. No segundo modelo, os governantes concentram as decisões sobre tributação e alocação de bens e serviços públicos e as impõem a seus governados.

Além dos elementos da economia política clássica na tradição italiana de finanças públicas, os elementos da filosofia do contrato social também estão presentes na leitura de Buchanan (1960Buchanan, James M. 1960. “La Scienza delle Finanze: The Italian Tradition in Fiscal Theory.” In Fiscal Theory and Political Economy, 24-74. Chapel Hill: The University of North Carolina Press.) dessa tradição.¹³ 13 O individualismo liberal de Buchanan (1991), que ele reconhece explicitamente como possuindo um caráter normativo, não se baseia em uma espécie de privilégio epistêmico por parte dos indivíduos (como, segundo ele, é o caso da maior parte dos economistas), mas antes emana de sua perspectiva contratualista sobre a origem do poder, que é derivado exclusivamente dos indivíduos. Sob a ótica de Buchanan, os indivíduos são soberanos na determinação da forma de organização política e social que adotarão, e é com base nesse princípio de adesão e aprovação por parte dos indivíduos que a legitimidade das instituições em sentido amplo deve ser avaliada. A associação entre a teoria das trocas voluntárias e a filosofia do contrato social é feita anteriormente pelo próprio Buchanan (1948) e por Richard Musgrave (1959Musgrave, Richard A. 1959. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. Bombay: McGraw Hill.). Todavia, pretende-se aqui preencher uma lacuna entre os trabalhos de Medema (2009Medema, Steven G. 2009. The Hesitant Hand: Taming Self-Interest in the History of Economic Ideas. Princeton: Princeton University Press.), Johnson (2015Johnson, Marianne. 2015. “Public Goods, Market Failure and Voluntary Exchange.” History of Political Economy 47 (annual suppl.): 174-198. https://doi.org/10.1215/00182702-3130499
https://doi.org/10.1215/00182702-3130499... ) e Marciano (2019Marciano, Alain. 2019. “Buchanan and Public Finance: The Tennessee Years.” Review of Austrian Economics 32, no. 1: 21-46. https://doi.org/10.1007/s11138-018-0419-2
https://doi.org/10.1007/s11138-018-0419-... ), que enfatizam a importância da teoria das trocas voluntárias para o estudo das finanças públicas do pós-guerra, e o de Congleton (2014Congleton, Roger D. 2014. “The Contractarian Constitutional Political Economy of James Buchanan.” Constitutional Political Economy 25: 39-67. https://doi.org/10.1007/s10602-013-9151-x
https://doi.org/10.1007/s10602-013-9151-... ) e Colombatto (2018Colombatto, Enrico. 2018. “Buchanan’s Social Contract Unveiled.” In: James M. Buchanan: A Theorist of Political Economy and Social Philosophy, editado por Richard E. Wagner. Remaking Economics: Eminent Post-War Economists Series. Cham: Palgrave MacMillan.), que estudam o contrato social na obra de Buchanan, na medida em que nenhuma destas vertentes o associa à tradição italiana de finanças públicas ou à teoria das trocas voluntárias.

A filosofia do contrato social é definida por Cudd e Eftekhari (2018) como as diferentes teorias políticas e morais justificadas pelo consentimento ou acordo mútuo. Assim, segundo esse princípio, a legitimidade da autoridade política e o conteúdo de normas morais somente podem ser validados pelo consentimento de cada indivíduo que a elas estará sujeito. Aplicando esse princípio às decisões fiscais, encontra-se que tanto o princípio da tributação pelo benefício, quanto a teoria das trocas voluntárias, da qual a tradição italiana faz parte, se enquadram nessa definição. Isso ocorre porque, de modo geral, ambas pressupõem que a relação entre o indivíduo e o fisco deve ser consensual.

Embora o princípio do benefício e a teoria das trocas voluntárias estejam fundamentados na ética do contrato social, existem diferenças entre eles, sendo a teoria das trocas voluntárias considerada um desdobramento do princípio do benefício (Johnson 2015Johnson, Marianne. 2015. “Public Goods, Market Failure and Voluntary Exchange.” History of Political Economy 47 (annual suppl.): 174-198. https://doi.org/10.1215/00182702-3130499
https://doi.org/10.1215/00182702-3130499... , 175). Musgrave (1939Musgrave, Richard A. 1939. “The Voluntary Exchange Theory of Public Economy.” The Quarterly Journal of Economics 53, no. 2: 213-237. https://doi.org/10.2307/1882886
https://doi.org/10.2307/1882886... , 213) explica algumas das diferenças substanciais entre esse princípio e essa teoria. Para ele, embora ambas associem os gastos públicos com seu financiamento via receitas, a teoria das trocas voluntárias se baseia na teoria da utilidade marginal como base para explicação do valor e da determinação dos preços dos bens e serviços fornecidos pelo estado, tendo transformado em condição de equilíbrio o que no princípio do benefício se baseava em um preceito ético (o contrato social).

Os modelos de Estado derivados do contrato social são reconhecidos por Buchanan (1960Buchanan, James M. 1960. “La Scienza delle Finanze: The Italian Tradition in Fiscal Theory.” In Fiscal Theory and Political Economy, 24-74. Chapel Hill: The University of North Carolina Press., 35) no que De Viti De Marco chama de Estados cooperativos, democráticos ou individualistas. Buchanan (1960, 32-33) identifica nos trabalhos de Gaetano Mosca (1858-1941) e de Pareto uma crítica à crença de que os agentes públicos irão necessariamente defender o interesse público. Tanto Gaetano Mosca quanto Pareto consideram que as classes governantes compõem uma elite que possui seus próprios interesses. Isso faz com que as decisões coletivas deixem de representar a vontade de todos caso não sejam feitos ajustes para incluir a opinião de cada indivíduo, conforme requerido por uma teoria do contrato.

Para Buchanan (1960Buchanan, James M. 1960. “La Scienza delle Finanze: The Italian Tradition in Fiscal Theory.” In Fiscal Theory and Political Economy, 24-74. Chapel Hill: The University of North Carolina Press., 47), o pensamento fiscal italiano não esteve sujeito à herança utilitarista que dominou a literatura de língua inglesa. Buchanan (1960, 46-47) cita Barone e Einaudi como exemplos de autores que criticam as teorias fiscais do sacrifício propostas pelos britânicos por considerar que a utilidade da renda não é comparável para diferentes indivíduos.

Outro ponto considerado por Buchanan (1960Buchanan, James M. 1960. “La Scienza delle Finanze: The Italian Tradition in Fiscal Theory.” In Fiscal Theory and Political Economy, 24-74. Chapel Hill: The University of North Carolina Press.) e que está relacionado à teoria do contrato, refere-se à existência de coerção do Estado aos contribuintes através das escolhas fiscais. Ele considera essa discussão uma consequência natural da premissa de que existe sempre uma elite governante, conforme defendido por Gaetano Mosca e Pareto. Essa teoria da coerção através das escolhas fiscais foi desenvolvida, segundo sua leitura, por autores como Barone, Montemartini e Pantaleoni. Buchanan (1960, 66-67) entende que para esses autores as decisões coletivas são diferentes das individuais. Embora os bens coletivos sejam muitas vezes associados à obrigatoriedade de seu financiamento via impostos, ele coloca que para Pantaleoni a ação coletiva não implica necessariamente em coerção, desde que o objetivo seja satisfazer as utilidades individuais e o financiamento dos serviços públicos seja voluntário.

O elemento da coerção nas escolhas fiscais é também discutido por Montemartini. Segundo Buchanan (1960Buchanan, James M. 1960. “La Scienza delle Finanze: The Italian Tradition in Fiscal Theory.” In Fiscal Theory and Political Economy, 24-74. Chapel Hill: The University of North Carolina Press., 65-66), Montemartini considera três formas distintas dos indivíduos, que podem agir como “empreendedores políticos”, adquirirem os bens e serviços que lhes trazem utilidade. A primeira é através da compra individual, a segunda é por meio de uma associação privada e voluntária, e a terceira é pedindo para o Estado lhes fornecerem. O critério utilizado para decidir a forma de aquisição é pelo menor custo.

Para ilustrar essa ideia, Buchanan (1960Buchanan, James M. 1960. “La Scienza delle Finanze: The Italian Tradition in Fiscal Theory.” In Fiscal Theory and Political Economy, 24-74. Chapel Hill: The University of North Carolina Press., 65-66) replica um exemplo numérico usado por Montemartini. Ele imagina uma sociedade composta por dez indivíduos com uma renda igualmente distribuída de $10 cada. Supõe-se que a provisão de uma fonte de água custe $56, e que oito indivíduos estejam dispostos a contribuir para ter acesso à água enquanto dois não querem. Se os oito se associarem de forma voluntária o custo para cada um será de $7, ao passo que se os dez contribuírem, o custo total por indivíduo será reduzido a $5,60. Teoricamente é de se esperar que os oito utilizem o governo para coagir os outros dois a adquirir a fonte de água em conjunto. Entretanto, conforme colocado por Buchanan (1960, 66), Montemartini considera que a situação é um pouco mais complexa, pois haverá um custo para impor a coerção necessária sobre os outros dois indivíduos para que contribuam. Nesse caso, mesmo que a provisão de maneira pública (e consequentemente compulsória) fosse capaz de reduzir o valor pago por indivíduo para o fornecimento de água, caso o custo para coagir os outros dois indivíduos a contribuir seja maior que a diferença entre o valor pago com a associação privada e o fornecimento público, os oito interessados no suprimento de água iriam considerar mais vantajosa a associação privada voluntária.

Esses são os principais elementos destacados por Buchanan (1960Buchanan, James M. 1960. “La Scienza delle Finanze: The Italian Tradition in Fiscal Theory.” In Fiscal Theory and Political Economy, 24-74. Chapel Hill: The University of North Carolina Press.) na tradição italiana que discutem modelos de provisão de bens coletivos. A partir deles, pode-se reconhecer a abordagem do contrato social na tradição italiana de finanças públicas através de formas não coercitivas de atender às necessidades coletivas.

Conforme defendido nesta seção, os elementos da economia política clássica e da filosofia do contrato social que Buchanan considera ancestrais à economia constitucional, são identificados por ele na tradição italiana de finanças públicas. Ele evoca Smith quando reconhece em Ferrara, Einaudi, De Viti De Marco e Fasiani, comparações entre arranjos institucionais alternativos e a aplicação da divisão do trabalho para as finanças públicas. A filosofia do contrato é identificada em vários outros teóricos através de trocas voluntárias, da rejeição ao utilitarismo e da proposição de modelos de finanças públicas sem coerção.

A scienza delle finanze adquire maior relevância na composição da economia constitucional justamente porque Buchanan (1990Buchanan, James M. 1990. “The Domain of Constitutional Economics.” Constitutional Political Economy 1, no. 1: 1-18. https://doi.org/10.1007/BF02393031
https://doi.org/10.1007/BF02393031... ) reconhece que é a união da economia política clássica com a filosofia do contrato social que permite o surgimento da economia constitucional. Buchanan (1990,10) considera Smith o precursor direto da economia constitucional quando sua teoria é embebida pela filosofia do contrato social. Ao analisar a leitura que Buchanan (1960) faz da tradição italiana de finanças públicas, torna-se mais clara a origem de tal associação.

5. Considerações Finais

A economia constitucional procura estudar o efeito das regras sobre o comportamento humano e seus efeitos sobre a sociedade. Esse programa de pesquisa, que tem início com a publicação do livro “The Calculus of Consent” (Buchanan e Tullock [1962Buchanan, James M., e Gordon Tullock. 1962. The Calculus of Consent. The Collected Works of James M. Buchanan, Vol. 3. Indianapolis: Liberty Fund, 1999.] 1999), guarda uma relação bastante próxima com a tradição italiana de finanças públicas.

Diversos elementos unem e separam os autores da tradição italiana. Todavia, alguns aspectos fizeram com que essa tradição se destacasse dentro da teoria das trocas voluntárias. Esses elementos são: 1) individualismo metodológico; 2) pioneirismo na utilização da abordagem marginal para as finanças públicas; 3) rejeição do utilitarismo; 4) proposição da hipótese de que os agentes públicos, assim como os demais cidadãos, agem movidos por seu auto interesse; e 5) a utilização de uma abordagem multidisciplinar para as finanças públicas, que passa pela definição das características do estado.

Essa tradição intelectual é descoberta por Buchanan no início de sua carreira, e o leva a passar um ano como Fulbright Scholar na Itália a fim de se aprofundar em seus elementos teóricos. A economia constitucional é iniciada pouco tempo após seu retorno aos Estados Unidos. No relatório que Buchanan (1960) faz de suas pesquisas sobre a tradição italiana de finanças públicas, são evidentes os elementos que, muito tempo depois, Buchanan (1990) irá relacionar à economia política clássica e à filosofia do contrato social atribuindo um papel especial para a formação da economia constitucional. Com relação à economia política clássica, Buchanan (1990) se apoia em sua leitura de Smith, enquanto já havia identificado nos autores italianos a aplicação para as finanças públicas da ideia de que benefícios sociais advém do auto interesse e da divisão do trabalho, além da comparação de resultados entre arranjos institucionais alternativos. Quanto à filosofia do contrato social estar inserida na tradição italiana de finanças públicas, Buchanan (1960) identifica entre esses autores a defesa de trocas voluntárias entre o setor público e os cidadãos, a rejeição a premissas utilitaristas como as teorias fiscais do sacrifício e a defesa de modelos fiscais onde a coerção está ausente.

Ao argumentar que a tradição italiana de finanças públicas foi um meio pelo qual as ideias que Buchanan considera oriundas da economia política clássica e da filosofia do contrato social foram propagadas até ele, o presente artigo traz uma nova evidência para sustentar a afirmação de que a posição intelectual de Buchanan é coerente ao longo de toda a sua carreira e de que forma essas ideias atuaram em conjunto para a formação de seu pensamento.

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