ANALISANDO MUDANÇAS INSTITUCIONAIS NA POLÍTICA DE ORDENAMENTO TERRITORIAL URBANO DO DISTRITO FEDERAL À LUZ DO MODELO DAS COALIZÕES DE DEFESA

Vicente, Victor Manuel Barbosa; Calmon, Paulo Carlos Du Pin; Araújo, Suely Mara Vaz Guimarães de

doi:10.1590/1984-9230807

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Sumário

Articles • Organ. Soc. 24 (80) • Jan-Mar 2017 • https://doi.org/10.1590/1984-9230807 copiar

ANALISANDO MUDANÇAS INSTITUCIONAIS NA POLÍTICA DE ORDENAMENTO TERRITORIAL URBANO DO DISTRITO FEDERAL À LUZ DO MODELO DAS COALIZÕES DE DEFESA

ANALYZING INSTITUTIONAL CHANGES IN URBAN TERRITORIAL POLICY OF BRAZILIAN FEDERAL DISTRICT APPLYING THE ADVOCACY COALITION FRAMEWORK

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Resumo

O presente artigo analisa o processo de mudança institucional no âmbito da política de ordenamento territorial urbano do Distrito Federal, entre 1991 e 2009, à luz do Advocacy Coalition Framework (Modelo das Coalizões de Defesa – MCD). Analisam-se causas e consequências das mudanças institucionais ocorridas, bem como os atores envolvidos e suas crenças direcionadas à política pública. A pesquisa é de cunho qualitativo e utilizou dados coletados em extenso conjunto de documentos relativos ao processo legislativo e em entrevistas com atores-chave envolvidos na política pública em foco. Foram identificadas cinco coalizões de defesa atuando nas arenas decisórias sobre essa temática: modernistas, desenvolvimentistas, coalizão pró-moradia popular, ambientalistas e patrimonialistas. Verifica-se que as mudanças institucionais nas últimas duas décadas foram realizadas pelo poder público sob a forte pressão de coalizões historicamente hegemônicas. Complementarmente, aplicam-se os achados da pesquisa aos debates em curso na Câmara Legislativa do Distrito Federal, no final de 2013, sobre o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília (PPCUB) e a nova Lei de Uso e Ocupação do Solo (Luos).

Palavras-chave
Política urbana; Mudanças institucionais; Modelo das coalizões de defesa; Distrito Federal

MCD
Categorias	Delimitação da investigação (posições/crenças)
Visão essencial sobre o uso do solo no DF	∙ Uso do solo como recurso político/eleitoral. ∙ Uso do solo como elemento de redução das desigualdades socioespaciais. ∙ Uso do solo deve atender às demandas da proteção ambiental. ∙ Uso do solo como recurso econômico, reserva de mercado e de valor. ∙ Uso do solo deve respeitar as normas de tombamento. Principais fontes para a definição desta variável: Paviani (2009)PAVIANI, A. Brasília é uma grande imobiliária. Urbanismo, assessoria de comunicação da UnB, 2009.; Viana (2008)VIANA, R. A (re)produção do espaço como mercadoria: polo 3 – Projeto Orla extensões – latências. Dissertação (Mestrado em Geografia)–Instituto de Ciências Humanas, Universidade de Brasília, Brasília, 2008.; Bassul (1998)BASSUL, J. R. A estrutura fundiária do Distrito Federal e a dinâmica do desenvolvimento urbano. In: SEMINÁRIO INTERNACIONAL SOBRE GERENCIAMENTO DE RENDAS FUNDIÁRIAS E CUSTOS URBANOS, 1998, Brasília. Anais…, Brasília, 1998. p. 1-9.; Sabatier e Pelkey (1990)SABATIER P. A, PELKEY N. W. Land development at Lake Tahoe, 1960-84: the effects of environmental controls and economic conditions on housing construction. FAU/FIU Joint Center for Environmental and Urban Problems, Fort Lauderdale, Florida Atlantic University, 1990.; Davis e Davis (1988)DAVIS, H; DAVIS, S. Analyzing change in public lands policymaking: from subsystems to advocacy coalition. Policy Studies Journal, v. 17, p. 3-24, 1988..
Visão essencial sobre os recursos naturais	∙ Utilitarismo puro. ∙ Foco exclusivo ou priorização do uso sustentável. ∙ Foco exclusivo ou priorização da preservação. ∙ Conciliação entre o uso sustentável e a preservação. Principais fontes: Araújo (2007ARAÚJO, S. M. V. G. Coalizões de advocacia na formulação da política nacional de biodiversidade e florestas. Dissertação (Mestrado)–Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, Universidade de Brasília, Brasília, 2007.; 2013)ARAÚJO, S. M. V. G. Política ambiental no Brasil no período 1992-2012: um estudo comparado das agendas verde e marrom. Tese (Doutorado)–Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, Brasília, 2013.; Sabatier e Brasher (1993)SABATIER, P.; BRASHER, A. M. From vague consensus to clearly differentiated coalitions: environmental policy at Lake Tahoe, 1964-1985. In: SABATIER, P. A.; JENKINS-SMITH, H. C. (Ed.). Policy change and learning: an advocacy coalition approach. Boulder: Western Press, 1993. p. 177-210.; Munro (1993)MUNRO, J. F. California water politics: explaining policy change in a cognitively polarized subsistem. In: SABATIER, P. A.; JENKINS-SMITH, H. C. (Ed.). Policy change and learning: an advocacy coalition approach. Boulder: Western Press, 1993. p. 105-128..
Causas dos problemas fundiários no DF	∙ Ênfase predominante na alta taxa de crescimento populacional. ∙ Ênfase predominante na valorização rápida e preços exorbitantes dos imóveis no DF. ∙ Ênfase predominante na grilagem e ocupação irregular do solo no DF com a inércia do poder público. ∙ Ênfase predominante no impasse sobre a titularidade das terras no DF. ∙ Ênfase predominante na existência de uma estrutura de poder, de redes clientelistas e de patronagem. ∙ Ênfase predominante na inexistência de políticas habitacionais para pessoas de baixa renda. ∙ Posição integradora (causas múltiplas). Principais fontes: Silva (2006)SILVA, H. A. Os problemas fundiários do Distrito Federal. Mundo Jurídico, São Paulo, 2006. Disponível em: <http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/29839-29855-1-PB.pdf>. Acesso em: 1º. dez. 2013. http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/def... ; Barbo (2001)BARBO, L. C. A ocupação do solo no distrito federal. Revista de Conjuntura do Corecon-DF, n. 7, jul./set. 2001..
Visão sobre regularização fundiária de parcelamentos irregulares no DF	∙ Apoio incondicional. ∙ Apoio exclusivo à regularização fundiária de interesse social e de assentamentos de baixa renda. ∙ Apoio exclusivo à regularização fundiária de interesse específico. ∙ Oposição marcadamente cautelosa por vários motivos. ∙ Oposição total. Principais fontes: Araújo (2013)ARAÚJO, S. M. V. G. Política ambiental no Brasil no período 1992-2012: um estudo comparado das agendas verde e marrom. Tese (Doutorado)–Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, Brasília, 2013.; Quintanar (2006)QUINTANAR, M. D. Reseña de legalizando la ciudad: asentamientos informales y processos de regularizacion en Tijuana. Gestion y Politica Pública, v. XV, n. 2, p. 500-505, 2006.; Queiroga (2002)QUEIROGA, A. E. de. Parcelamentos ilegais do solo e a desapropriação como sanção – o caso dos condomínios irregulares no Distrito Federal. Porto Alegre: Fabris, 2002.; Malagutti (1999)MALAGUTTI, C. J. Loteamentos clandestinos no Distrito Federal. In: PAVIANI, A. (Org.). Brasília-gestão urbana: conflitos e cidadania. Brasília: Ed. UnB, 1999..
Visão sobre alterações que mudam a destinação original de áreas para outros usos	∙ Apoio incondicional. ∙ Apoio parcial com algumas demandas e ressalvas. ∙ Oposição total. Principais fontes: Distrito Federal (2009DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de 2009. Aprova a revisão do Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências. Brasília: Diário Oficial do Distrito Federal, 2009.; 1997DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 17, de 18 de novembro de 1997. Aprova o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal, institui o Sistema de Planejamento Territorial e Urbano do Distrito Federal, e dá outras providências. Brasília: Diário Oficial do Distrito Federal, 1997.; 1992)DISTRITO FEDERAL. Lei n. 353, de 18 de novembro de 1992. Aprova o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal, institui o Sistema de Planejamento Territorial e Urbano do Distrito Federal, e dá outras providências. Brasília: Diário Oficial do Distrito Federal, 1992..
Visão sobre a concessão dos direitos de propriedade sobre terras no DF	∙ Regulação estatal do uso do solo. Posturas a favor de leis mais restritivas à ocupação e expansão urbana no DF. ∙ Desregulação do uso do solo. Posturas a favor de leis menos restritivas à ocupação e expansão urbana no DF. Principais fontes: Cole e Ostrom (2012)COLE, D.; OSTROM, E. Property in land and other resources. Cambridge (USA): Lincoln Institute of Land Policy, 2012.; Epstein (2012)EPSTEIN, R. A. Playing by different rules? Property rights in land and water. In: COLE, D. e OSTROM, E. (Ed.). Property in land and other resources. Cambridge (USA): Lincoln Institute of Land Policy, 2012..
Visão sobre a disponibilidade hídrica para expansão urbana	∙ O problema é severo e necessita de atenção urgente. ∙ O problema é severo, mas pode ser tratado futuramente. ∙ Não é um problema severo. Principais fontes: Agência Nacional de Águas (2010)AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS (ANA). Atlas Brasil abastecimento urbano de água: Distrito Federal, avaliação oferta/demanda. Brasília: ANA, 2010. Disponível em: <http://atlas.ana.gov.br/Atlas/forms/analise/Geral.aspx?est=11&mapa=diag>. Acesso em: 13 mar. 2013. http://atlas.ana.gov.br/Atlas/forms/anal... .

Coalizões	Prioridade	Defesa de leis mais restritivas	Defesa de leis menos restritivas	(+) Intervenção estatal	(-) Intervenção estatal
Modernista	Defesa dos valores do tombamento	X		X
Pró-Moradia Popular	Defesa dos valores sociais		X	X
Desenvolvimentista	Defesa dos valores de mercado e dos interesses imobiliários		X		X
Ambientalista	Defesa dos valores ambientais	X		X
Patrimonialista	Defesa de interesses econômicos particularistas		X		X

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[1] Fonte: Adaptado de Vicente (2012, p. 43)VICENTE, V. M. B. Análise de mudanças institucionais na política de ordenamento territorial urbano no Distrito Federal (1991-2009). Tese (Doutorado em Administração)–Universidade de Brasília, Brasília. 2012..