Resumo

Este artigo analisa a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) - Lei 12.305/2010 em respeito aos direitos coletivos e difusos dos catadores e catadoras de materiais recicláveis. Passados 10 anos da existência da PNRS os direitos que são conferidos por essa legislação não são efetivados. Na análise, o artigo identifica ações civis públicas relativas às cidades de São Paulo (SP), do Rio de Janeiro (RJ) e de Brasília (DF). Foi adotado foi o método hipotético-dedutivo, dentro de uma abordagem qualitativa e foram utilizados instrumentos de pesquisa bibliográfica e documental. Conclui-se que devido à omissão governamental há a necessidade da atuação contínua do Ministério Público e da Defensoria Pública para promover e garantir os direitos dessa categoria de trabalhadores que são relevantes da promoção do meio ambiente sustentável.

Palavras-chave:
Direitos coletivos e difusos; Catadores de Materiais Recicláveis; Política Nacional de Resíduos Sólidos

Abstract

This article scrutinizes the National Policy on Solid Waste (PNRS) - Law 12.305/2010 regarding the collective and diffuse rights of collectors of recyclable materials. More than a decade since the enactment of the PNRS, the rights bestowed by this legislation have yet to be actualized. In its analysis, the article highlights public-interest civil actions pertaining to the cities of São Paulo (SP), Rio de Janeiro (RJ), and Brasília (DF). The hypothetical-deductive method was employed within a qualitative framework, utilizing both bibliographic and documentary research tools. It is concluded that, due to governmental neglect, there is an imperative for the ongoing involvement of the Public Prosecutor’s Office and the Public Defender’s Office to advocate for and safeguard the rights of this worker category, which are pivotal in the advancement of a sustainable environment.

Keywords:
Collective and Diffuse Rights; National Solid Waste Policy; Recyclable Material Collectors

Resumen

Este artículo analiza la Política Nacional de Residuos Sólidos (PNRS) - Ley 12.305 / 2010 sobre los derechos colectivos y difusos de los recicladores y recicladores de materiales reciclables. Después de 10 años de existencia del PNRS, los derechos que le confiere esta legislación no se hacen cumplir. En el análisis, el artículo identifica acciones civiles públicas relacionadas con las ciudades de São Paulo (SP), Río de Janeiro (RJ) y Brasilia (DF). Se adoptó el método hipotético-deductivo, dentro de un enfoque cualitativo y se utilizaron instrumentos de investigación bibliográfica y documental. Concluimos que por omisión gubernamental, existe la necesidad de una acción continua del Ministerio Público y la Defensoría Pública para promover y garantizar los derechos de esta categoría de trabajadores que son relevantes para la promoción del medio ambiente sostenible.

Palabras-clave:
Derechos Colectivos y Difusos; Política Nacional de Residuos Sólidos; Recogedores de material reciclable

Introdução

Este artigo tem como objetivo analisar o olhar da justiça nos 10 anos da promulgação da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) - Lei 12.305/2010 e os seus reflexos nos direitos coletivos e difusos dos catadores e catadoras de materiais recicláveis. Há aqui uma evidente interconexão entre a norma de natureza ambiental, que resguarda também um direito coletivo ao meio ambiente, e os referidos direitos dos catadores e catadoras de materiais recicláveis.

A escolha temporal desta pesquisa - entre os anos de 2010 e 2020 - se deu em função da quantidade de catadores de materiais recicláveis que ainda estão trabalhando e vivendo sob condições miseráveis e sub-humanas, mesmo passados mais de 10 anos da existência da PNRS e os direitos que lhes são conferidos por essa legislação. Ademais o ano de 2020 foi marcado pela pandemia da Covid-19, que impôs uma disrupção nas políticas da área, que não são objeto deste artigo. O ano de 2020 também marca os dez anos da política nacional de resíduos sólidos, tem alta relevância ambiental, com o qual está intimamente entrelaçado (PICANÇO, HAONAT, 2022PICANÇO, Aurélio Pessôa; HAONAT, Angela Issa. 10 Anos da política nacional de resíduos sólidos: análise jurídica da eficácia dos instrumentos da lei. Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 12, n. 01, p. 208-228, janeiro/abril 2022.).

Para reforçar a importância desse estudo, fundamentado na pesquisa bibliográfica e documental, esse trabalho irá considerar ações civis públicas propostas pelos Ministérios Públicos Estaduais (MPE’s) e pela Defensoria Pública (DP) com o intuito de fazer cumprir o que determina a PNRS, na defesa dos direitos difusos e coletivos dos catadores. Neste sentido, será averiguado como essas Instituições atuam juridicamente nas cidades de São Paulo (SP), do Rio de Janeiro (RJ) e de Brasília (DF). A escolha de SP e RJ deve ao fato de que neles se encontram os maiores volumes populacionais de catadores, sendo assim os locais nos quais se torna mais urgente pensar em políticas públicas para atender essa população (DAGNINO; JOHANSEN, 2017DAGNINO, Ricardo de Sampaio; JOHANSEN, Igor Cavallini. Os catadores no Brasil: características demográficas e socioeconômicas dos coletores de material reciclável, classificadores de resíduos e varredores a partir do censo demográfico de 2010. IPEA. Boletim Mercado de Trabalho - Conjuntura e Análise nº 62, abril 2017. Disponível em: < http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/7819/1/bmt_62_catadores.pdf >. Acesso em: 01 set. 2020.
http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream... , p. 119).

A escolha do Distrito Federal (DF) deveu-se ao fechamento do denominado o Lixão da Estrutural em 20 de janeiro de 2018, também conhecido como aterro do Jóquei ou o segundo maior lixão da América Latina, após o fechamento do Lixão de Gramacho no Rio de Janeiro (em 03 de junho de 2012), o que fez com que parte dos catadores no DF tivesse seus direitos difusos e coletivos ainda mais desconsiderados.

Diante disso, a discussão desse estudo está pautada no seguinte questionamento: desde a promulgação da PNRS em 2010 até 2020, ações foram propostas no âmbito do judiciário, das cidades supracitadas, com intuito de jurisdicionar os direitos coletivos e difusos dos catadores de materiais recicláveis?

Esse questionamento surge diante da hipótese de que a omissão governamental no cumprimento dos direitos coletivos e difusos, garantidos pela Lei 12.305/2010, aos catadores de materiais recicláveis, obriga os MPE’s e a DP de SP, RJ e DF a impetrar ações com intuito de resguardar e garantir os respectivos direitos a essa categoria de trabalhadores.

Essas três ações paradigmáticas foram selecionadas a partir dos critérios de relevância temática, contida no contexto das ações, e da importância em função do local, da população envolvida (São Paulo é estado mais populoso do Brasil, e o Rio de Janeiro é o terceiro), e pela questão de centralidade, caso do Distrito Federal, onde está localizada a capital do País, portanto, configurando-se um caso com proximidade geográfica com o centro político da Nação). Assim, considerando esses critérios, os três casos são analisados a partir da perspectiva da proteção dos direitos coletivos e difusos dos catadores de materiais recicláveis. Desataque-se que há apenas um caso semelhante que chegou ao STJ, mas não se trata de proteção de direitos, mas sim de ação individual, mas cujo recurso especial foi sequer conhecido pelo STJ (BRASIL, 2017b), não havendo casos desse teor que tenham chegado ao STF. Observe-se que são encontráveis ações individuais de catadores, como a referida anteriormente, em face de problemas com aterros sanitários, mesmo nos casos de seu encerramento, mas essas ações não fazem parte do escopo deste artigo, que trata do tema dos direitos coletivos e difusos.

Optou-se pelo método hipotético-dedutivo, de forma que a investigação siga os seguintes passos:

A abordagem qualitativa, escolhida para essa pesquisa, permitiu de maneira mais contextualizada a composição de uma realidade, bem como admitiu o surgimento de uma dinâmica interdependente entre o objeto a ser pesquisado e o pesquisador, causando um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e o subjetivo do sujeito pesquisador (LUDKE; ANDRÉ, 1986LUDKE, Menga; ANDRÉ, Marli E. D. Pesquisa em educação: abordagens qualitativas. São Paulo: EPU, 1986., p.18).

Para analisar os dados pesquisados, procurou-se atingir três objetivos, quais sejam: a “ultrapassagem da incerteza, o enriquecimento da leitura e a integração das descobertas” (MINAYO, 2004MINAYO, Maria Cecília de Souza. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde. 5. ed. São Paulo: Hucitec-Abrasco, 2004., p. 197), de modo que o pesquisador pudesse ter sua própria percepção acerca dos dados recolhidos e examinados, pudesse também perceber as mensagens intrínsecas do material e, por fim, ter a percepção além das aparências.

O trabalho foi estruturado em cinco seções, de maneira que o leitor possa na Seção 1 conhecer quem são os catadores de materiais recicláveis; na Seção. 2 entender a importância da PNRS; na Seção 3 distinguir os direitos coletivos e difusos e sua inter-relação com a PNRS; na Seção 4 conhecer casos de SP, RJ e DF sobre essa temática e, por fim, na Seção 5 acessar as conclusões e recomendações desse estudo.

1 Quem são os catadores de materiais recicláveis

1.1 Aspectos históricos

O passado pode ser positivamente utilizado como instrumento de construção da identidade do tempo presente, principalmente o passado recente, aquele que ainda não passou e cujos efeitos permanecem ativos, segundo Marcelo Jasmin (2013 apud CARVALHO, 2019).

Para abordar o trabalho realizado pelos catadores atualmente é, impreterivelmente, necessário voltar ao passado e falar da escravidão, pois os catadores de materiais recicláveis, em sua maioria da raça negra, ainda vivem marginalizados, ou seja, à margem da sociedade.

Helena Carvalho (2019, p. 3) faz um estudo acerca do trabalho realizado no passado e no presente pelos catadores e destaca que “durante a escravidão no Brasil, em decorrência da ausência de saneamento básico, dejetos eram parte significativa do lixo doméstico”, que eram transportados pelos escravos dentro de barris¹ 1 - Recipiente destinado, naquela época, ao carregamento de matérias fecais. . Os escravos, por sua vez, eram denominados de “tigres”, nomenclatura essa, que se originou devido ao líquido e as fezes que caiam na pele negra dos escravos e que, “numa combinação de pele negra e dejetos lembrava a pelagem rajada dos tigres”. Ainda segundo a autora, que toca no cerce da história de vida bruta vivida pelos catadores, e elucida fatos consideráveis do trabalho dos mesmos, “a história do conceito “tigre”, associada à história social do trabalho escravo com o lixo, materializa a animalização e humilhação do escravo, assim como a destruição progressiva de sua humanidade” (CARVALHO, 2019, p. 4-5).

No decorrer da história, os denominados “tigres” passaram a ser chamados de “cabungueiro”, que significava “aquele que transporta ou limpa o cabungo² 2 - Cabungo: utensílio de madeira para recolher fezes. ”, “que é desprezível”, “pessoa a quem não se deve dar importância”. Posteriormente, as classes dominantes nomearam esses trabalhadores de coletores de lixo ou lixeiros, palavra essa que teve seu surgimento por volta de 1913 e dessa classe originou-se os denominados catadores de lixo (CARVALHO, 2019, p. 7).

Segundo Marcel Bursztyn (2003BURSZTYN, Marcel. No meio da rua - nômades, excluídos e viradores. Rio de Janeiro: Garamond, 2003., p.21), esse imbricamento entre os rejeitos físicos (lixo) e humanos (excluídos) da sociedade revela uma dimensão perversa da modernidade, ou seja, cada vez mais são produzidos bens descartáveis, paralelamente ao aumento da produção de desempregados, que encontram nas lixeiras, uma possibilidade, mesmo que degradante, de trabalho e renda. Nas palavras do autor, “o descarte social e o descarte do consumo se unindo, vivendo um do outro”.

Aldo Paviani (2003PAVIANI, A.; GOUVÊA, Luiz Alberto de Campos (Org.). Brasília: controvérsias ambientais. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2003., p. 67) destaca que os “trabalhadores excluídos das fontes de trabalho, acabam formando um “exército de reserva” ou, em outros termos, um agrupamento das massas proletárias, os excluídos da produção e do consumo.” E nesse sentido, cabe reforçar que, os equipamentos para depósito dos resíduos sólidos (lixeiras/contêineres dispostos nas ruas bem como nos lixões que ainda não foram desativados) para a coleta de materiais recicláveis, tornam-se uma alternativa de sobrevivência, lugares que fazem desses trabalhadores excluídos socialmente e mal incluídos economicamente, verdadeiros prestadores de serviços ambientais ao coletarem todos os tipos de materiais que podem retornar para a cadeia produtiva da reciclagem.

O histórico das conquistas e desafios enfrentados pelos catadores de materiais recicláveis tem início nos meados da década de 1980 em Porto Alegre-RS, São Paulo-SP e Belo Horizonte-MG, tendo sido relevante o I Congresso Nacional dos Catadores de Papel, ocorrido em Belo Horizonte em 1999, e a criação em junho de 2001, do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis (MNCR) (SOUZA, et al., 2014SOUZA, M., SILVA, M.; BARBOSA, M. Os Catadores de Materiais Recicláveis e sua luta pela inclusão e reconhecimento social no período de 1980 a 2013. In: Revista Monografias Ambientais - REMOA v.13, n.5, dez. 2014, p.3998-4010. Disponível em: < https://doi.org/10.5902/2236130815145 >. Acesso em: 30 mar. 2022.
https://doi.org/10.5902/2236130815145 ... , p. 4001), a partir do qual as lutas pela melhoria das condições de trabalho dos catadores se intensificam.

1.2 Organização

Em 2002 o, até então existente Ministério do Trabalho e Emprego, registrou por meio da Classificação Brasileira de Ocupações - CBO, os códigos que diferenciaram e reconheceram o coletor de lixo doméstico como “lixeiro” a partir do Código 5142-05 e o catador de material reciclável como Código 5192-05³ 3 - CBO: Disponível em: < https://www.ocupacoes.com.br/cbo-mte/519205-catador-de-material-reciclavel >. Acesso em 10 set. 2020. (MTE, 2002).

A partir da conformação do MNCR, as lutas pelo reconhecimento do trabalho dessa categoria de profissionais se fortaleceram e influenciaram diretamente no fomento de políticas públicas que pudessem assegurar melhorias para o trabalho dos catadores.

Em 2006 outra vitória advinda da luta dos catadores foi a promulgação do Decreto nº 5.940/2006 (BRASIL, 2006), que obrigou órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta a separarem os resíduos recicláveis e destinarem às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis.

Em meio à maior ebulição acerca do tema e do fomento de políticas públicas sobre gestão de resíduos sólidos no Brasil, o papel político exercido pelo MNCR e as possibilidades de diálogos com o governo federal, o que não é possível nos dias atuais, possibilitou a construção textual de diversos artigos da PNRS que resguardaram a obrigatoriedade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de estabelecerem metas para a inclusão social e à emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis.

Cabe lembrar que o Projeto de Lei - PL nº 203/1991 que dispunha “sobre o acondicionamento, a coleta, o tratamento, o transporte e a destinação final dos resíduos de serviço de saúde”, após 19 anos de tramitação no Congresso, foi aprovado como a Lei 12.305, de 2 de agosto de 2010, mais conhecida como a Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS. Pode-se considerar também conquistas importantes o reconhecimento dos catadores de materiais recicláveis pela Classificação Brasileira de Ocupação - CBO (2002); o Decreto n. 5.940/2006 (instituiu a separação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinação às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis) e o Programa Pró-catador (2010) (SOUZA, et al., 2014SOUZA, M., SILVA, M.; BARBOSA, M. Os Catadores de Materiais Recicláveis e sua luta pela inclusão e reconhecimento social no período de 1980 a 2013. In: Revista Monografias Ambientais - REMOA v.13, n.5, dez. 2014, p.3998-4010. Disponível em: < https://doi.org/10.5902/2236130815145 >. Acesso em: 30 mar. 2022.
https://doi.org/10.5902/2236130815145 ... , p. 4007). Esses avanços devem ser creditados à forte organização dos próprios catadores em todo o país.

2 Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS

A PNRS foi regulamentada pelo Decreto nº 7.404/2010. Essa política traz obrigações para a União, Estados, Distrito Federal, Municípios, Setor Empresarial e Sociedade no que se refere a gestão dos resíduos sólidos. Trata-se de uma política, fundamentada na Constituição, estabelecendo normas gerais para dar ao país diretrizes relativamente à gestão e ao monitoramento dos resíduos sólidos (YOSHIDA, 2012YOSHIDA, Consuelo. Competência e as diretrizes da PNRS: conflitos e critérios de harmonização entre as demais legislações e normas. In: Política nacional, gestão e gerenciamento de resíduos sólidos/ [organizadores] Arnaldo Jardim, Consuelo Yoshida, José Valverde Machado Filho. Barueri, SP: Manole, 2012. (Coleção Ambiental)., p. 36). Ainda segundo a autora, é uma política que:

Nesse sentido, a importância dessa Lei está, principalmente, no resguardo e no reconhecimento que ela dá ao trabalho dos catadores de materiais recicláveis.

No texto da Lei 12.305/2010 a nomenclatura “catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis” é citada por doze vezes, conforme se lê nos artigos 7º, inciso XII; 8º, inciso IV; 15, inciso V; 17, inciso V; 18, inciso II; 19, inciso XI; 21, § 3º, inciso I; 33, § 3º, inciso III; 36, § 1º; 42, inciso III: 44, inciso II, e 50. Como é possível aferir nesses dispositivos da PNRS, os catadores de materiais recicláveis têm o direito à inclusão social e produtiva que deve ser efetivada, obrigatoriamente, pelo poder público, considerando que o não cumprimento é caso de violação dos direitos coletivos e difusos dos catadores.

3 Direitos coletivos e difusos

As discussões que foram feitas na década de 1970, na Itália e no Brasil, em que a doutrina jurídica italiana trouxe ao mundo do civil law um amplo debate sobre o tema que abordava o conceito e a defesa dos direitos coletivos e difusos e a tutela processual com doutrinadores como Mauro Cappelletti, Andrea Proto Pisani, Vittorio Denti, Vincenzo Vigoriti, Nicolò Trocker, teve amplo impacto no Brasil, onde o tema foi tratado por alguns juristas como Waldemar Mariz de Oliveira Junior, Ada Pellegrini Grinover e José Carlos Barbosa Moreira. (GRINOVER, 2008GRINOVER, Ada Pellegrini. Parecer técnico. São Paulo, 2008. Disponível em: < http://www.sbdp.org.br/arquivos/material/542_ADI3943_pareceradapellegrini.pdf. >. Acesso em: v.
http://www.sbdp.org.br/arquivos/material... ).

Os estudos publicados naquele momento, traziam indagações, principalmente, sobre a tutelabilidade judicial e os interesses supraindividuais. Outro aspecto importante foi entender a indivisibilidade dos objetos de interesse difuso o que daria oportunidade de acesso à justiça a membros de grupos sociais (GRINOVER, 2008GRINOVER, Ada Pellegrini. Parecer técnico. São Paulo, 2008. Disponível em: < http://www.sbdp.org.br/arquivos/material/542_ADI3943_pareceradapellegrini.pdf. >. Acesso em: v.
http://www.sbdp.org.br/arquivos/material... ). Na década de 1980 muitos estudiosos e associações se debruçaram sobre o tema, tendo sido apresentado diversas propostas legislativas, sobrevindo a Lei de Ação Civil Pública nº 7.347/85. Assim, o microssistema de processo coletivo foi inaugurado por esta Lei e depois continuado pelo Código de Defesa do Consumidor (CDC), sendo a nomenclatura dada a partir dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte em 1988 (GRINOVER, 2008, p. 5).

Segundo Rodrigo Carvalho (2019, p. 8) as pessoas em geral, tem um universo de direitos a segurados em leis como a Constituição Federal e legislações esparsas que tem por objetivo garantir direitos, tais como: educação, saúde, liberdade, segurança, meio ambiente equilibrado, dentre outros. Quando tais direitos são violados ou não atendidos, cabe a cada pessoa, por meio do Poder Judiciário, exigir que seu direito seja restituído/assegurado.

Quando o direito é violado ou suprimido, não apenas de um indivíduo, mas sim de uma coletividade ou grupos sociais específicos torna-se inoperante a possibilidade de identificar especificamente cada pessoa envolvida. Esse fator impede a proteção integral, tanto na esfera judicial ou extrajudicial, tendo em vista que uma pessoa não pode por si só defender direito de terceiros, como é vedado pelo art. 18 do Código de Processo Civil (BRASIL, 2015). Em outros casos, atesta-se que não há a menor possibilidade de pleito individual, pois dependendo da situação, se torna impossível uma aferição do direito afetado. Assim, verificou-se que era necessário permitir que a pessoa com direito violado tivesse acesso à justiça, avançando para a esfera de garantir o direto de toda a coletividade que, de algum modo e em determinado momento teve seu direito violado. Nesse bojo, estendeu-se a proteção dos direitos difusos e se coletivizou os direitos transindividuais (CARVALHO, 2019, p.8).

Há que se destacar que em razão de haver sempre uma relação jurídica subjacente neste tipo de situação, ainda que não se tenha objeto divisível, esses direitos difusos e coletivos aqui tratados, podem alinhar-se também ao conceito de direito individuais homogêneos (MAZZILLI, 2013MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 25 ed. ver., amp. e atual. São Paulo: Saraiva, 2013., p. 56-62), não cabendo, porém, aprofundamento sobre o tema neste trabalho.

3.1 Direitos coletivos

Para Fredie Didier Jr. e Hermez Zaneti Jr. (2008, p. 76) o direito coletivo stricto sensu se assemelha ao direito difuso, tendo em vista que algumas características são comuns aos dois institutos, tais como: os direitos transindividuais; ter características próprias; ter natureza indivisível, mas que o titular seja de grupo, categoria, ou classe de pessoas, indeterminadas, porém determináveis, ligadas entre si contra uma parte contrária, em uma determinada ação jurídica de base. É necessário deixar claro que a relação de base deve ser anterior à lesão, o que determina o caráter de anterioridade.

De acordo com Adriano Andrade o direito difuso coletivo stricto sensu tem como atributo a indivisibilidade do objeto. Neste sentido se o direito é violado ou negado de um dos titulares é determinada a violação ou a negatória do direito de toda aquela coletividade. Assim, a indivisibilidade do objeto é que determina que a coisa julgada, com relação ao direito coletivo, sempre seja ultra-partes, isto é, que a sentença proferida beneficiará não só as partes envolvidas na ação, mas a toda coletividade da categoria ou classe que estejam na mesma relação jurídica de base, exemplo disso é quando os membros de uma instituição como sindicatos ou associações tenham ajuizado uma ação relacionada aos direitos daquela determinada coletividade, a sentença beneficiará a todos os que estiverem na relação jurídica em comum (ANDRADE, et al., 2015ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber Rogério; ANDRADE, Landolfo. Interesses difusos e coletivos: esquematizado. 5. ed. São Paulo: Método, 2015., p.49).

3.2 Direitos difusos

Segundo Adriano Andrade (et al., 2015ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber Rogério; ANDRADE, Landolfo. Interesses difusos e coletivos: esquematizado. 5. ed. São Paulo: Método, 2015., p.46) os direitos difusos, também chamado de interesses difusos, estão descritos no art. 81, do CDC, como direitos transindividuais de natureza indivisível, sendo seus titulares pessoas indeterminadas e que tem algum tipo de ligação por alguma circunstância específica. Para Fredie Didier Jr. e Hermez Zaneti Jr. (2008, p. 75) num primeiro momento houve dificuldades para se conceituar o que efetivamente seria direito difuso. Inclusive, torna-se interessante citar, que alguns doutrinadores afirmavam ser um “personagem misterioso”.

À luz do art. 81, inciso II, § único do CDC, o direito difuso pertencente a uma coletividade tem características transindividuais, metaindividuais, supraindividuais, de natureza indivisível em que os titulares sejam indeterminados para não haver individualização, sendo importante que estejam ligados por um fato, e que não haja um vínculo comum, de natureza jurídica (BRASIL, 1990).

Uma vez que os catadores de materiais recicláveis são sujeitos ligados por direitos transindividuais, pela circunstância específica de serem catadores de materiais recicláveis, se deduz que eles são titulares de direitos coletivos e difusos determinados pela Política Nacional de Resíduos Sólidos.

3.3 Direitos coletivos e difusos dos catadores de materiais recicláveis e sua inter-relação com a Lei n. 12.305/2010

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, várias legislações trouxeram direitos transindividuais que possibilitaram a proteção de uma classe, como é o caso da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) - Lei 12.305/2010, que tem como um de seus objetivos específicos a inclusão social e produtiva dos catadores de materiais recicláveis. Ou seja, a PNRS é uma legislação que traz em seus artigos, uma série de direitos coletivos e direitos difusos para os catadores de materiais recicláveis.

Carvalho (2019, p.11) enfatiza que no direito difuso coletivo é fundamental que se observe o microssistema processual coletivo e a necessidade da utilização de legislações especificas na defesa dos direitos coletivos ou difusos. Sustenta também que a legislação de proteção aos direitos transindividuais acabou ficando bastante dispersa em textos legais distinto não existindo um texto que determine como funciona a proteção aos direitos transindividuais, como um Código Processual. Para evitar que essa dispersão processual foi criada “conexão entre as diversas legislações permitindo-se a aplicação de um dispositivo legal de uma legislação em outro de outra legislação, desde que não seja contrário a este. É o que se extrai da redação dos artigos 90 do Código de Processo Civil e 21 da Lei de Ação Civil Pública” (CARVALHO, 2019, p. 9).

Ao analisar a PNRS, verifica-se que essa legislação traz como direitos difusos os artigos 7º, inciso XII; art. 8º, inciso IV; art.15, inciso V; por tratar de catadores de materiais recicláveis de maneira difusa. Já os artigos 18, §1º, Inciso II e XI; art. 21, Inciso I; art. 33, inciso III; art. 36, §1º, art. 42, Inciso III; art. 44, Inciso II tratam dos direitos coletivos, pois descrevem a inclusão desses trabalhadores por meio de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis. Além disso, cumpre lembrar que a PNRS incluiu novos instrumentos, como o compartilhamento das responsabilidades “de modo a assegurar coleta e destinação correta dos resíduos pós--consumo, a exigência de um Acordo Setorial (AS) e a inclusão das cooperativas de catadores como fornecedores de serviços na cadeia reversa.” (PICANÇO, HAONAT, 2022PICANÇO, Aurélio Pessôa; HAONAT, Angela Issa. 10 Anos da política nacional de resíduos sólidos: análise jurídica da eficácia dos instrumentos da lei. Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 12, n. 01, p. 208-228, janeiro/abril 2022., p. 2015).

4 Estudo temático: o olhar da Justiça

4.1 Ação civil pública e legitimidade da propositura da ação

De acordo com Adriano Andrade (et al., 2015ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber Rogério; ANDRADE, Landolfo. Interesses difusos e coletivos: esquematizado. 5. ed. São Paulo: Método, 2015., p.65), desde a década de 1970, países de sistema jurídico common law, buscam desenvolver ferramentas jurídicas para a solucionar conflitos de interesses transindividuais.

Ainda segundo o autor, com o advento Lei da Ação Civil Pública (LACP) - Lei 7.347/1985, legislação que segue conjuntamente com o mandado de segurança coletivo e a ação popular, são instrumentos jurídicos fundamentais na defesa dos interesses transindividuais.

A Lei 4.717/65 (BRASIL, 1965) prescreve que a ação popular possibilita que o cidadão possa questionar atos da administração pública direita e indireta perante o poder judiciário no que tange lesão ao patrimônio público. Contudo, é importante ressaltar que antes mesmo da promulgação da LACP o Ministério Público já tinha legitimidade para ajuizar ações civis para defender o meio ambiente com o intuito de reparação dos danos, baseado na Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) - Lei 6.938/1981 (ANDRADE, et al., 2015ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber Rogério; ANDRADE, Landolfo. Interesses difusos e coletivos: esquematizado. 5. ed. São Paulo: Método, 2015.).

Hermes Zaneti Jr. & Leonardo de Medeiros Garcia (2016, p.38) discorrem que ação coletiva em tese é um gênero que elenca diversas ações com mandados de segurança coletivo, mandado de injunção coletivo, ação popular, ação de improbidade administrativa e ação civil pública. Contudo, nem toda ação civil pública, será uma ação coletiva. Convém destacar também quais os legitimados para a propositura da ação de acordo com a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985 (na sua redação atual):

Nesse sentido, considerando a descrição dos legitimados para propositura de ação civil pública, o presente trabalho abordará três ações civis públicas propostas na defesa dos direitos coletivos e difusos dos catadores de materiais recicláveis.

4.2 Ações civis públicas propostas em defesa dos direitos coletivos e difusos dos catadores de materiais recicláveis

Conforme dito anteriormente, mesmo diante da existência de legislações que garantem os direitos coletivos e difusos dos catadores de materiais recicláveis no país, nota-se que em 10 anos de existência da PNRS, ainda se faz necessário o ajuizamento de ações judiciais para garantir os direitos os direitos coletivos e difusos.

Isto posto, constata-se que foram propostas ações civis públicas dos Estados de São Paulo, Rio de Janeiro e no Distrito Federal, com intuito de determinar a obrigatoriedade de se cumprir o que está descrito na Lei 12.305/2010, com relação a garantia dos direitos difusos e coletivos dos catadores de materiais recicláveis. Conforme já mencionado, a escolha desses três Estados se deu pelo volume de catadores e o fechamento dos chamados lixões.

4.2.1 Estado de São Paulo (SP)

Leme é um município brasileiro do estado de São Paulo, na Região Sudeste do país, com a população estimada em 104.346 habitantes (IBGE, 2020).

De acordo com o Processo nº 1002306-48.2017.8.26.0318, o Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP), ingressou com Ação Civil Pública em face da Prefeitura Municipal de Leme. O MP alegou como parte autora a existência de irregularidades no cumprimento do Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos - PMGIRS, notadamente no que tange à coleta, triagem e beneficiamento de materiais recicláveis. O MP entendeu que o município não estava oferecendo condições adequadas ao bom funcionamento da gestão de materiais recicláveis, o que poderia ocasionar na paralisação dos serviços. Consta que:

Na sentença a Magistrada Ana Carolina Aleixo Cascaldi Marcelino Gomes Cunha determinou que a Prefeitura:

Ou seja, o MPSP requereu em tutela de urgência consistente na antecipação do provimento jurisdicional de estabelecer no prazo de 03 (três) meses, convênio ou contrato com eventuais cooperativas ou associações de catadores para a prestação remunerada dos serviços de coleta seletiva e triagem de materiais recicláveis, incluindo critérios de quantidade e qualidade dos serviços, bem com sua fiscalização.

Essa ação demonstra que o Ministério Público buscou resguardar o direito das cooperativas e associações, o que demonstra, claramente, a atuação dessa instituição na defesa dos direitos coletivos das entidades de catadores de materiais recicláveis.

4.2.2 Estado do Rio de Janeiro (RJ)

Campos dos Goytacazes é um município brasileiro no interior do estado do Rio de Janeiro, Região Sudeste do país, com a população estimada em 463.731 habitantes (IBGE, 2020).

De acordo com o Processo nº 0037144-44.2012.8.19.0014, oriundo da Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro (DPERJ), a Defensora Pública Natália Milione, do Núcleo de Tutela Coletiva de Campos dos Goytacazes à época, propôs a seguinte Apelação cível e reexame necessário: Ação Civil Pública. Catadores de Lixo. Encerramento de “lixão”. Inclusão produtiva dos catadores no sistema de coleta seletiva. Direito subjetivo estabelecido pela Lei 12.305/2010. Dano moral inexistente. Município que não está obrigado a pagar um salário-mínimo para os catadores não realocados. O Relator foi o Des. Antônio Iloízio Barros Bastos que proferiu seu voto em 22 de outubro de 2014 (DPERJ, 2014).

Para facilitar o entendimento do processo, a Associação Nacional das Defensoras e Defensores Públicos publicou o seguinte conteúdo da sentença:

Ou seja, a DPERJ buscou garantir os direitos difusos dos catadores, ao obrigar a inclusão social e produtiva dos catadores por meio de apoio à formação de cooperativa de trabalho ou outras formas de associação de catadores, bem como exigindo a contratação dos mesmos para a prestação de serviços remunerados no município.

4.2.3 Distrito Federal (DF)

O Distrito Federal é um ente da Federação com características de município e estado, situado na Região Centro Oeste do país, com a população estimada em 3.055.149 habitantes (IBGE, 2020).

De acordo com o a Ação Civil Pública nº 0001315-60.2017.5.10.0003 a Defensoria Pública da União (DPU) propôs ação civil pública em desfavor do governo do Distrito Federal no que tange aos direitos dos catadores de materiais recicláveis que trabalhavam no “Lixão da Estrutural”.

Ou seja, como está descrito na própria ação, a DPU buscou garantir direito difuso dos catadores. Isto, pois, é possível aferir que a ação garantiu o direito da figura catador de material reciclável e não de suas organizações, sejam associações e/ou cooperativas.

Ainda considerando o complexo caso do fechamento do Lixão da Estrutural no DF, é importante notar que à época, o Núcleo de Promoção e Defesa dos Direitos Humanos da Defensoria Pública, por meio de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT), atuou em ação coletiva em prol dos catadores de materiais recicláveis (ANADEP, 2018).

Nessa ação, ajuizada pelo MPDFT em 1996 e que transitou em julgado em 2007, não houve o cumprimento da sentença por parte do Governo do Distrito Federal. No entanto, a partir da promulgação PNRS em 2010, tornou imperativo o fechamento do Lixão da Estrutural para que se cumprisse com a legislação vigente.

No ano de 2018, um dos defensores públicos envolvidos na ação, explicou que a sentença proferida antes da existência da Política Nacional de Resíduos Sólidos (ou seja, o fechamento do Lixão não trazia a obrigatoriedade da inclusão dos catadores), deveria cumprir com a legislação vigente, melhor dizendo, deferia fechar o Lixão, mas também deveria incluir socioprodutivamente todos os catadores que lá trabalhavam como reza a Lei 12.305/2010.

O Ministério Público alegou que a solicitação da Defensoria Pública acerca de inclusão dos catadores atrasaria a execução da sentença. Foi então explicado pelo defensor público, que a partir da existência e promulgação da PNRS, a DPDF teria total “legitimidade para atuar no cumprimento de sentença de uma Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público em prol dos catadores” (ANADEP, 2018).

A lide travada entre a DPU e o Ministério Público foi objeto do processo nº 3.6947/1996, onde o relato do desembargador Álvaro Ciarlini reafirmou a importância de se cumprir com os direitos difusos e coletivos para os catadores de materiais recicláveis.

Dado o exposto, essas ações judiciais reafirmam a existência e a importância de que os direitos coletivos e difusos dos catadores de materiais recicláveis, não só do DF, mas de todo o país, sejam resguardados.

Conclusões e Recomendações

Como foi possível observar, apesar da existência da Lei 12.305/2010, passados 10 anos de sua promulgação, ainda é possível constatar ações civis públicas sendo impetradas em prol do cumprimento de uma política pública que expõe, claramente, todas as ações que o poder público deve cumprir em prol do trabalho dos catadores de materiais recicláveis.

De fato, a omissão governamental no cumprimento dos direitos coletivos e difusos, garantidos pela Lei 12.305/2010, aos catadores de materiais recicláveis, como retratado nos casos dos estados de SP, RJ e DF demonstrou a necessidade da atuação das Instituições - MPEs e DP - para jurisdicionar os direitos coletivos e difusos dos catadores de materiais recicláveis e garantir os respectivos direitos a essa categoria de trabalhadores.

Se nesses três casos que dizem respeito a grandes cidades, onde há disponibilização de maiores recursos financeiros e técnicos disponíveis para se cumprir, de fato, as diretrizes da PNRS, ainda se observa a negligência do poder público, é cabível a conclusão de que essa situação de inobservância dos direitos difusos e coletivos dos catadores de materiais recicláveis se reverbera para os demais 5.567 outros municípios do País.

Considerando a estimativa do MNCR acerca da existência de 800 mil catadores e catadoras de materiais recicláveis no país, a estagnação e o baixo investimento do governo federal nos últimos 10 anos para que se cumpra com a PNRS, o cenário atual e futuro desses trabalhadores, para melhorar, dependerá ainda mais da atuação dos Ministérios Públicos e das Defensorias Públicas para que o que consta na Lei 12.305/2010 possa ser efetivamente cumprido.

Desta forma, recomenda-se que tanto os Ministérios Públicos, quanto as Defensorias realizem diagnósticos para aferir o cumprimento da PNRS nos municípios brasileiros. Caso em que, havendo omissão do poder público no que determina a Lei 12.305/2020, no que tange aos direitos coletivos e difusos dos catadores, se faz necessário cada vez mais o ajuizamento de ações civis públicas para garantir os direitos aos catadores. Ademais, não restam dúvidas que é cada vez mais necessário que haja ações conjuntas entre os Ministérios Públicos e as Defensorias Públicas, em todo território nacional acerca desse tema.

Observa-se que a Lei 12.305/2010, apesar de ser uma realidade, ainda necessita da atuação dos Ministérios Públicos e Defensorias Públicas, caso contrário, o poder público tende a continuar omisso em relação ao cumprimento integral do que reza a PNRS, obstaculizando a evolução da preservação ambiental.

Por fim, considera-se a importante a continuidade de estudos que possam aprofundar o tema para o melhor entendimento a respeito da utilização de legislações que sirvam como instrumentos para a garantia dos direitos coletivos e difusos em sua interconexão com a consciência ambiental e a efetiva preservação dos ecossistemas nacionais.

Para desenvolvimento do conhecimento sobre o tema estudado, sugere-se o desenvolvimento de pesquisas que verifiquem as causas primárias que tem levado à judicialização das políticas públicas que atingem os catadores, no que se refere à inclusão social e produtiva.

Datas de Publicação

Histórico